坚守宪政秩序的生动实践

这几年，地方国家权力机关以立法性文件规范其重大事项决定权，它凸现的价值不仅在于人大权威回归，更重要的是宪政理念的彰显，对宪政秩序的认同和呵护。

　　宪政秩序的题中应有之义

　　有学者指出，宪政应该被理解为：保障公民权利、维护国家权力良性运行的统一；政治秩序法律化，它以政治权力在宪法范围内有序运行为标准；宪政的核心是依宪治国。国家权力机关讨论决定重大事项在宪政中的位置和价值不言而喻。人大制度的核心是人民当家作主，决定权最能体现其本质特征，是“人民当家作主”宪法原则的具体体现，是还权于民的“细则”；决定权实质上是国家决策权，全国、地方人大及其常委会讨论决定事关国计民生、经济和社会发展等方面的重大事项是最具权威、法律地位最高的决策形式，如果忽略了决定权，不仅人大作为国家权力机关和政府作为人大的执行机关的性质不能得到完整体现，而且宪政秩序将出现紊乱；决定权是宪法第九十九、一百零四条赋予人大一项十分重要国家权力，不允许疏于职守。从宪政层面来说，人大依法行使决定权是宪政和宪政秩序的基本要求，无论是地方人大及其常委会放弃行使决定权，还是政府、其他组织僭越人大决定权，都可以视为对宪法所确定的国家权力良性运行制度的干扰，对正常宪政秩序的破坏。

　　人大决定权无法偷闲

　　地方人大成立二十多年来，其“四权”（立法、决定、监督、任免权）之一的决定权行使的频率正在攀升，一些地方越过了“首次行使决定权”这道难坎。但是，地方性法规规范决定权还是近几年的事情。最早的地方立法性文件可上溯到1988年6月出台的《安徽省人民代表大会常务委员会关于讨论、决定重大事项的若干规定（试行）》（1998年12月修正）。1997年，党的十五大确定 “依法治国，建设社会主义法治国家” 的治国方略，人大决定权在宪政中的地位被唤起。此后，地方人大常委会以立法性、规范性文件出台决定重大事项的规定、办法如雨后春笋。1999年，有江苏、辽宁、湖北、海南、重庆等省、市人大常委会颁布讨论决定重大事项规定，到2002年底， 12个省、市制定这方面的地方性法规，还有陕西等4省、市人大常委会讨论、决定重大事项的法规很快就会出台；一些市、县级人大常委会也遥相呼应，浙江省已有65个市、县（区）人大常委会制定规范性文件。这些地方性法规恪守宪法精神，维护宪政秩序，闪烁着法治光辉。第一，界定重大事项体现“严格规则主义”。由人大常委会决定，或向人大常委会报告，或征求本级人大常委会意见，再按照审批权限报请批准的重大事项都一一列出。2000年10月1日生效的广东省《规定》把贯彻执行宪法和法律的重大举措、民主法制建设的重要决策、教科文卫发展规划、人口和环境资源方面的重大措施及法律规定应由人大常委会决定等11项重大事项纳入必须提请本级人大常委会审议决定的范畴；教育、养老、失业保险、住房公积金、扶贫基本使用管理情况，水电、煤气、医疗等公用事业服务价格调整，有财政性资金投资且对经济发展、环境和自然资源保护有较大影响建设项目立项等17项有关政府决策处理、与人民群众利益密切的事项向人大常委会报告。第二，强调讨论决定重大事项程序正当。第三，拓展空间效力，提高立法效益。湖北、广东、福建等省人大常委会出台的规定效力指向本行政区域内各级人大常委会运作决定权。第四，追究违规行使决定权主要责任人的法律责任。值得一提的是，全国人大代表对决定重大事项立法呼声渐高，2002年3月的九届全国人大五次会议上，黄文麟等30名人大代表提出议案，建议将制定“全国人大常委会决定重大事项规定”列为立法计划。



　　决策让拍脑袋走开

　　无法回避的客观存在是，一些地方决策中行政首长“先拍脑袋，再拍胸脯，最后拍屁股走人”的现象并不罕见；政府不顾民意，在一片反对声中“拍板”重大事项造成的尴尬和损失足以引起我们对宪政秩序所确定 “依法决策”规则的服从和遵守。二年前，尽管遭到文物管理官员、专家和当地群众批评、抵制，甚至责骂，浙江舟山以“旧城改造”为名，政府下令公然拆毁定海古城的历史街区和古民宅。面对定海古城的灰飞烟灭、残垣断壁，还有巨额投资但连年亏损的珠海机场，等等，我们需要反思的是：对人大负责，受人大监督的“有限政府”为什么能有如此一意孤行的能量？地方国家权力机关面对千夫所指并涉及经济、文化方面的重大事项为何没有“路见不平一声吼，该出手时就出手”的气魄？是缺乏行使决定权的环境，还是决定权立法不到位，操作艰难？应该说二者兼而有之。一些令人震惊的决策失误，决策腐败，决策伤害群众感情行为正折射出：某些地方政府的行政管理权正在超越宪法扩张、放大；地方国家权力机关的决策权懦弱而被压挤在狭窄的“胡同”。“宪政是动态的宪法”，无论怎样说，这都是对宪法原则和宪政秩序的莫大破坏。

　　亚里士多德有一句名言，“法治应当优于一人之治。”我们缺乏法治和宪政传统，政治生活规则尚不健全。地方国家权力机关出台决定重大事项立法性文件并依法运作，是维护正常宪政秩序的题中应有之义，更是建设社会主义政治文明的内在要求。这些立法性文件出台后，地方行政首长头脑发热拍胸脯定大事将远离政治生活，地方国家权力机关按照宪政秩序行使国家决策权将不再是新闻：2000年10月，广州市人大常委会审议决定投资近5亿元的“新广交会”会址—广州国际会展中心设计方案；2001年广州市天河区人大常委会批准区政府借款1.45亿元以解决“九运”建设资金不足问题……。与此同时，这些体现宪法原则的立法性文件作为 “尚方宝剑”，地方国家权力机关长期以来存在的有提必议，有议必决 “表决机器”的履职格局将被打破；通过人大作出决定为违法集资、悖法行政作“挡箭牌”的行为将被遏止；把本应属于行政管理权而提请人大审议决定而影响国家权力机关履职效率和抬高表决成本的行为将不再发生。一言蔽之，人大决定权扭曲、移位及弱化的现状将得到极大地改观。

　　呵护宪政秩序任重道远

　　党的十六大报告强调指出，“坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志”。报告首次把人大“决策”与立法放在一起，这是前所未有的，它表明人大行使国家决策权在政治体制上的阻碍已经扫除，人大决策权在宪政中的地位得到应有的尊重。当前人大决策权要在呵护宪政秩序中有更大作为，应有更周全的立法设计。首先，不仅立法规范省级和地方各级人大常委会的决定权，还应规范地方各级人代会的决定权，全国人大及其常委会的决定权也可以立法规范；其次，可以考虑在国家决策权行使过程中引入辩论和听证机制，使民意得到汇集和延伸，从不同角度、层面分析决定可能产生的利弊，以及对相对方和不同利益主体的影响，在张扬国家、社会利益同时，也要兼顾少数人特别是弱势群体的利益；再次，更加严格讨论决定重大事项的法律程序，如移植立法中的“一审”、“二审”规程，规定重大事项报告期限等；还有，明晰法律责任，规定不及时向地方国家权力机关报告重大事项，行政管理权侵犯人大决定权的法律后果和法律责任。