试论加强公共政策分析构建和谐社会

　　论文摘要　建设有中国特色的社会主义，构建和谐社会，需要正确的指导思想，科学的管理和决策；解决各种社会问题，需要制定、执行、评估和监控公共政策。加强对公共政策的分析，对构建和谐社会具有重要的意义。

　　论文关键词　和谐社会　公共政策分析　指导思想

　　中华民族是一个伟大的民族，二十一世纪，以自己的勤奋和智慧进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。构建社会主义和谐社会是符合社会发展规律的奋斗目标，根据新世纪新阶段中国经济社会发展的新要求和社会出现的新趋势新特点，我们所要建设的社会主义和谐社会，是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。

　　一、指导思想

　　为了促进社会主义和谐社会建设，“要切实保持经济持续快速协调健康发展、发展社会主义民主、落实依法治国的基本方略、加强思想道德建设、维护和实现社会公平和正义、增强全社会的创造活力、加强社会建设和管理、处理好新形势下的人民内部矛盾、加强生态环境建设和治理工作、做好保持社会稳定的工作。”这是一项伟大的工程，是人类的伟大创举，任务繁重而艰巨：政治上要保持党的先进性，以人为本，构建和谐社会，提高民主政治，促进祖国统一，反腐倡廉，建设法治政府，维护司法公正；经济上要加强宏观调控，保持健康增长，解决“三农”问题，缩小贫富差距，协调地区发展，维护农民及社会弱者权益，解决水电油等资源紧缺等问题；社会发展要解决就业、社会保障、教育、卫生、环境、治安以及完善的社会应急机制等。实现理想和奋斗目标，工作任务繁重，要求我们面对客观实际，“处理各种方针政策问题时，都坚持从实际出发”，实事求是，坚持科学发展观。为避免走发展的曲折道路，节约资源，加强公共政策的分析，具有重要的意义。在构建社会主义和谐社会进程中，必然会出现各方面的问题，需要国家制定和实施解决冲突的公共政策。公共政策是公共权力机关在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中并依据特定时期的目标、经由政治过程所选择和制定的行为准则，也就是合法的政府为解决公共问题而做出的正式决定或安排。公共政策分析是依据一定的政策理论、知识，运用各种分析方法和技术，帮助决策者制定和优化具体政策的过程。

　　二、公共政策

　　可以说，公共政策研究始于二战前后的美国，1951年斯坦福大学出版社出版的、由拉纳和拉斯韦尔主编的《政策科学：范围和方法的最近发展》成为现代政策科学诞生的标志。“政策科学（公共政策分析）是一个跨学科、综合性的新研究领域，它的出现被誉为当代西方社会科学发展过程中的一次‘科学革命’（德洛尔、里夫林语）、当代西方政治学的一次‘最重大的突破’（冯贝米语）以及‘当代公共行政学的最重要的发展’（罗迪语）”。目前，公共政策知识体系的学科名称并不统一，有公共政策分析、公共政策科学、政策科学、公共政策研究等名称。无论学科的称谓如何，“任何一门学科本质的界定，是看它是否在自身领域里产生了可靠的知识……。”（Larry Laudan，1983）。毛泽东对政策和策略的重要性曾作过精辟的概括。1948年3月他在《关于情况的通报》中指出：“只有党的政策和策略全部走上了正轨，中国革命才有胜利的可能。政策和策略是党的生命，各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意。”“政策是……理论见之于实践的中间环节，是理论指导实践的桥梁。”?“政策是实践经验的原则化。……政策是基本理论的具体化。”“公共政策就是政府和它周围环境之间的关系。”在现代社会，一个国家公共政策的形成和执行与政党的执政方式和执政能力有着密不可分的关系。一个国家政党在公共政策过程中的功能发挥，不仅影响到其的执政地位和社会合法性，也在一定程度上影响着他的支持率，从而影响到整个社会的和谐和稳定。
　　实际上，公共政策是一个过程，包括从政策议题的设立到决策，再到执行、评估、多个阶段。比如：（1）政策问题及其目标的分析；（2）被选方案的选择及其分析；（3）所拟定政策功效的预测及其分析；（4）政策评估标准的明确及其分析；（5）构建政策模型并分析政策模型。公共政策分析过程，贯穿于公共政策过程的始终。公共政策分析的目的是减少政策失误，提高政策制定或决策效率。
　　（一）公共政策分析的类型
　　公共政策分析的类型可以依据进行这种分析的时间等其它标准来分类，不管是那种政策分析都是积极的。如：（1）前瞻性政策分析。涉及政策行动开始和执行之前信息的提供和转换，它一般代表经济学家，系统分析学家，操作研究者的操作模式特征。（2）回溯型政策分析。是在政策行动采取之后信息的提供和转换。（3）综合政策分析，它是一种综合了政策行动采取前和采取后的信息的提供和转换的分析模式。综合政策分析不仅要求分析者连接调查的回溯性与前瞻性阶段，也要求分析者自始至终不断地提供和转换信息。

　　（二）公共政策的分类
　　几乎一切需要由政府处理的问题，都可以列入公共政策的范畴。
　　从横向上来看，公共政策可以分为如下五类：（1）经济政策。（2）社会政策。它涉及：种族、民族、性别政策；贫困、公共援助政策；家庭方面的政策；教育与终身学习、人口流动、闲暇与娱乐政策。（3）科学与技术政策。（4）政治政策，涉及：政府改革、选举、政治过程等国内政治方政策；世界和平、国际贸易与商业进入等国际政治方面的政策。（5）法律政策。它涉及：刑事罪行的惩治、公民权利的保障、商业罪错的防范、政府行为失当的纠正等方面的政策。
　　从纵向上来看，公共政策可以分为三个层次：（1）元政策（总政策）：它处于最深刻而隐含的层次上的公共政策。其基本特征是关于政策方向、政策价值、政策程序的总规定。元政策是“政策的政策”，可分为方向性的元政策、价值性的元政策和程序性的元政策。（2）基本政策：是处于中间层次上的公共政策，是连接元政策与具体政策的中间环节。其特征通常是高层次的、大型的、长远的、带有战略性的政策方案。基本政策与元政策相比，基本政策侧重于目标陈述，为相应的具体政策规定总目标。元政策侧重于价值陈述，为所有的政策提供价值评判的标准。（3）具体政策：它是处于最直接表层次上的公共政策。在元政策和基本政策范畴以外的政策，都可以归类为具体政策。
　　（三）公共政策的执行与监督
　　公共政策始于问题，对于公共政策分析来说，首要和基本的任务是要说明，什么是问题，怎样去正确地认识和确定问题。西蒙强调，无论是领导、管理，还是政策的制定，都是一种“解题”活动，政策制定者的核心任务，是要去创造性地解决存在的问题。
　　任何一项政策的实际执行，都会涉及三个环节，即政策内容本身、政策执行机构，以及政策实施对象（即目标群体）。这三个环节又在三个层面上发生相互联系和相互作用，分别是政治层面、行政层面以及传播层面。公共政策不可能是一个脱离政治的“纯行政”问题。从公共政策的制定到执行，甚至到对于它的效果的评估，都要受到政治环境、政治条件，以及政治因素的制约。政府必须通过有效的传播沟通手段，才能建立对于政策的共识，建立一个有利于政策执行的公众舆论环境和心理环境。“如何去执行”，“执行得如何”，涉及到对政策执行效果的评估。评估和政策执行过程相联系，尽量在过程中评估，尽可能使执行的过程中的消极现象降低。从执行过程中加以评估这个角度来看，政策效果有三种类型：（1）直接效果；（2）附带效果；（3）意外效果。为了实现政策的合法化与保证政策系统的顺利运行，提高政策制定与执行的质量，促进既定政策目标的实现和提高政策效率，必须要对政策的制定，执行、评估和终结等活动进行监督与控制。总之，公共政策的执行过程，客观上必然伴随对政策效果的评估。
　　三、构建社会主义和谐社会，同建设社会主义物质文明、政治文明、精神文明是有机统一的
　　要通过发展社会主义社会的生产力来不断增强和谐社会建设的物质基础，通过发展社会主义民主政治，不断加强和谐社会建设的政治保障；通过发展社会主义先进文化，不断巩固和谐社会建设的精神支撑；同时又通过和谐社会建设，为社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设创造有利的社会条件。构建和谐社会，是中华民族的美好愿望，在前进的道路上，一定会存在各种各样的问题，需要我们支持正确的指导思想，科学的治国方略，加强对公共政策的分析研究，会使这崇高的目标早日得到实现。