和谐社会背景下行政诉讼协调制度探讨

　我国《行政诉讼法》自颁布实施以来，在保障公民权利、促进行政机关依法行政等方面作出了重要贡献。但随着我国各项改革的推进，行政诉讼制度在实践当中也暴露出了一些问题，如行政诉讼运作机制不畅，行政诉讼的公信力不足，行政争议难以化解，等等。当前，党和国家大力倡导和谐社会建设，而和谐社会是全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会，是社会各要素良性运行和协调发展的社会。构建和谐社会是一项系统工程，需要建立与完善诸多制度。从灵活、有效地化解社会矛盾的角度考虑，行政诉讼协调制度是构建和谐社会的重要一环。在新的社会形势下，必须重视行政诉讼协调制度，充分发挥行政诉讼协调在化解社会矛盾、增进社会和谐方面的功能与作用。

　　一、行政诉讼协调在审判实践的应用及存在的问题

　　我国《行政诉讼法》第50条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解”。这种规定在行政审判实践中显露出一些缺陷，突出表现为行政争议解决不及时、不灵活、高成本，一些行政相对人的合法权益不能获得有效的保护。在生活节奏越来越快、行政纠纷越来越多、解决难度越来越大的当今社会，寻求多元化的行政争议解决机制就成为行政诉讼体制改革的一个重大课题。2006年，肖扬院长在全国高级法院院长座谈会上明确指出，“要积极探索和完善行政诉讼和解制度，在不违反法律，不损害国家利益、公共利益、他人合法权益和坚持自愿原则的前提下，尽可能采取协调的方式，促使当事人和解”。2003年以来全国法院在行政诉讼协调方面进行了有益探索，取得了较明显的成效。2003年全国行政诉讼案件一审结案88050件，其中撤诉和协调处理41547件，占47.2%；2004年全国行政诉讼案件一审结案92192件，其中撤诉和协调处理43705件，占47.4%；2005年全国行政诉讼案件一审结案95707件，其中撤诉和协调处理41620件，占43.5%.这种撤诉大多数都是法院找原、被告或第三人进行协调的结果，尤其是法院发现被告作出的具体行政行为违法，为避免判决行政机关败诉而“影响关系”，主动找行政机关“交换意见”，被告撤销或改变原具体行政行为而促成原告申请撤诉。以协调方式化解行政争议，对于及时有效保护行政相对人的合法权益，对有监督行政机关依法行政，对于社会主义和谐社会建设，都具有重要意义。

　　但是由于缺少立法上的规范，审判实践中的协调方式也出现了一些问题：一是可能会使法院丧失独立公正审判的地位和监督行政机关依法行政的功能。人民法院在行政诉讼中既负有权利救济，又负有监督行政机关依法行政的职能，但实践中，为了片面追求协调结案，一些法院不对被诉具体行政行为的合法性做出明确判断，不分清是非的“和稀泥”。二是部分被告为了达到不“败诉”的目的，要么无原则牺牲公共利益，要么胁迫或变相协迫原告接受和解而撤诉。三是部分原告的司法保护被虚置。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十六条规定：“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告对同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理”。实践中的一些“和解协议”游离于现行法律规定之外，不具有法律效力。原告撤诉后，一些行政机关或第三人不履行或者不充分履行协议内容，相对人在这种情况下既无权对抗行政机关或第三人，又不能请求司法救济，其请求司法保护的权利被虚置。这些问题亟需通过完善行政诉讼协调制度加以解决。

　　二、行政诉讼案件协调解决的可行性和必要性

　　1、建立行政诉讼协调制度有理论依据。诉讼协调，是指人民法院在审理案件过程中，积极进行协调工作，引导当事人各方尽快和解，从而终结诉讼的行为。建立行政诉讼协调制度的理论基础在于：行政诉讼也是社会纠纷的一种解决机制，其直接目的仍是要解决纠纷，达到定纷止争的目的，而协调无疑是一种解决纠纷的有效手段，而且在有些情形下，协调所发挥的平息纠纷，保护相对方合法权益的功效是单纯的裁判无法达到的；在行政合同诉讼和行政赔偿诉讼中，对当事人的纠纷进行协调，符合法律的有关规定；在行政裁量权限范围内，行政主体的适当让步不一定侵害国家利益或者违背法律；行政诉讼协调的结果以法院依法核准为前提，可确保国家利益、公共利益及他人利益切实得到维护。

　　2、建立行政诉讼协调制度，是构建社会主义和谐社会的需要。党中央提出要建立社会主义和谐社会，必然要求在司法审判中，尽力用协调的方式来解决当事人的争议，定纷止争，促进社会和谐。在行政诉讼中要协调好“官民”纠纷，使“官民”握手言和，将纠纷彻底平息。肖扬院长在2007年全国高级法院会议上强调要树立正确的纠纷解决观，把化解矛盾作为为社会主义和谐社会提供有力司法保障的切入点，进一步说明了利用协调方式处理行政争议是人民法院在建设社会主义和谐社会中应尽的司法职责。

　　3、在较多情况下，单纯的裁判难以达到彻底平息纠纷的目的，确需进行协调。目前行政案件上诉率高，再审率高，上访率高，与行政案件不适用调解的规定有关。无论是撤销判决还是维持判决，或是变更判决、确认判决，均可能导致不利的后果。一是败诉方上诉，甚至无休止的申诉，增加诉讼成本，浪费司法资源。在维持判决中，即使败诉方不上诉或上诉后仍维持，行政机关出于行政管理的需要，可以重新作出行政行为，对重作的行政行为，相对人还可以再次提起行政诉讼，甚至反复多次，由此导致的间接后果是不能及时解决纠纷，不仅造成人力物大的极大浪费，而且导致社会矛盾的激发，达不到彻底平息纠纷的目的，政府的威信和形象受到损害，法院判决的权威受到挑战。而行政诉讼协调有利于及时息诉止争，化解行政机关和行政相对人之间的矛盾，也有利于相对最大化地保护行政相对人的合法权益，有助于和谐社会的早日构建。

　　三、行政诉讼协调的适用范围

　　以协调方式解决行政诉讼案件，必须正确界定行政诉讼协调的适用范围。笔者认为，从案件类型来分，能够协调处理的行政诉讼案件主要包括下列案件：一是具体行政行为有一定的瑕疵，判决撤销或者确认违法，存在一定的负面影响的涉及群体性的、矛盾易激化的案件；二是行政赔偿案件；三是因履行行政合同所引发的案件；四是诉行政机关不履行法定职责，尚需继续履行的案件；五是行政裁决、行政处理案件；六是不服具有一定自由裁量权的具体行政行为的案件；七是法律和政策界限不清的案件；八是其他有协调价值的案件。从维护社会稳定的角度分析，有下列案件必须进行协调：

　　2、涉及“三农”的行政案件。涉及农业、农村、农民的案件，直接关系到农民的切身利益。我国是一个农业大国，全国总人口的百分之九十是农民，在建设社会主义和谐社会中，如果农村稳定、农村和谐，可以说达到了全社会和谐。因此，对涉及“三农”问题的行政案件，应尽量适用协调的方式，妥善处理好案件，保护农民的合法权益，维护农村社会稳定。

　　3、群体性案件。群体性案件一般涉及的人数众多，主体成份复杂，社会不稳定因素基数大，案件稍微处理不慎便可能产生广泛的社会影响。如果对行政相对人的诉请简单地支持，会损害政府的形象，甚至使政府的方针政策很难落实，导致不稳定因素增加，影响经济发展。如果简单地不予支持，又会使人民群众的利益受到损害，公民、法人或其他组织的合法权益得不到有效保护，还可能引起群体性上访。而采用协调方式妥善处理好它们的争议，无论对政府还是行政相对人都皆大欢喜，其法律效果和社会效果比单纯的裁判要好。

　　4、涉法上访的案件。上诉、申诉、上访多是近几年来行政案件的一个新的特点，一些当事人只要不满意法院的裁判就上诉、申诉，甚至赴省、进京上访，还有的先不到法院起诉，而是以上访的形式以引起党委、政府、人大等部门的重视，而再到法院起诉。这类案件法院投资的司法资源多，浪费也较大，如果协调好关系，妥善处理，效果会更好。

　　四、行政诉讼协调的方式方法

　　行政诉讼案件协调难度大，矛盾难以调和。这就要求行政审判法官具有司法为民的责任心，坚持若干重要原则，运用高超的协调艺术，采取多种方式方法，及时解决行政争议。

　　（一）树立“司法为民、司法和谐”的理念，增强服务意识。从切实解决当事人的矛盾纠纷和维护社会和谐的高度来重视协调，想当事人所想，急当事人所急，克服畏难情绪和工作马虎的不良作风。办案时要具有 “四心”，即耐心、细心、诚心、恒心，穷尽一切协调方法，动之以情，晓之以理，用自己的真情感化当事人，以促使他们通过协调的方式解决纠纷。

　　（二）吃透案情，找准协调的切入点。这是协调行政诉讼案件首要的前提。如果法官没有吃透案情，抓不住焦点，就难以有针对性地做协调工作。法官收到案件后，应当认真审查原告、被告的诉、辩要点，理清各种法律关系，抓住产生纠纷的症结、焦点，依照法律、法规，参照规章和其他规范性文件，制定出最佳的协调方案，及时协调解决案件。

　　（三）居中协调，辩法析理。行政审判法官在协调中始终要处于中立地位，在言语、表情上都要中立，避免当事人感到法官有偏袒之心，要认真耐心听取行政相对人的意见，让其将其满腹牢骚和怨气发泄出来，让其感到法官尊重他的意见，从而拉近法官与当事人的距离，为下一步协调打下感情基础。在听取当事人意见后，法官要充分运用自己的法律知识和协调技能，辩法析理，对其中正确的意见和要求充分给予肯定和支持，对不正确的意见要当场指出其错误之处，对一些无理要求要给予批评。通过辩法析理，让当事人心服口服，使协调由可能变为现实。对于通过协调达成一致意见的，要及时签订好协调协议，彻底解决他们之间的争议。

　　（四）依靠党委、人大、政府的支持和参与，妥善处理行政争议。行政诉讼案件，特别涉及房屋拆迁、农村土地征用、企业转制、社会保障等群体性案件和政治敏感性强的重大疑难案件，处理时稍有不慎就可能导致集体性上访，造成不好的社会影响，影响社会稳定。当地党委、人大、政府对这类案件也非常重视，希望法院协调处理，妥善解决。因此，法院应当主动向所在地党委、人大、政府汇报，制定出最佳的协调方案，争取支持，并尽可能由其出面做好协调工作，协调解决好这类案件。

　　（五）正确处理好几种关系。一是处理好合法性审查与协调的关系。通过协调解决行政争议，并不是放弃对行政行为的合法性审查，而是要在查明事实、分清是非，不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下做好协调工作。二是处理好自愿撤诉与积极协调的关系。人民法院应当尽可能为化解行政争议创造有利条件，但不能代替当事人表达意愿，更不能强迫当事人接受某种条件。三是正确处理协调与裁判的关系。协调是解决行政争议的有效方式，但并不是所有的行政案件都适用协调，当事人不同意或者和解后又反悔的，应当及时恢复审理，不得当判不判，久拖不结。四是正确处理撤诉与执行的关系。对于符合法定条件的撤诉，人民法院在确认当事人协议效力的同时，应当关注协议的履行，对于按照约定应当即时履行而没有履行的，不能为了结案而急于送达裁定；对于约定到一定期限履行的协议，应当对义务方履行协议的情况进行监督，防止因毁约或者失信而导致循环诉讼。