日本修改行政诉讼法述评

　〔内容提要〕2004年日本对其行政诉讼法进行了修改，扩大了原告资格、确立了临时救济制度，改变了诉讼的构造、设立了教示制度。这些修改的内容一定程度上可以实现行政诉讼保障私人合法权益、控制行政权的目的，使国民的救济制度实效化，方便国民利用司法制度，但在回应行政的多样性、行政过程的复杂性以及行政与司法之间的关系等方面可能还需要对行政诉讼法制度架构上作进一步的调整。

　　〔关键词〕日本行政诉讼法　　权利救济的实效化　　法的支配

　　2004年6月，日本修改了其制定之后长达42年之久而从未修改的行政诉讼法，并于2005年4月开始施行。这里简要地介绍一下其修改的过程、主要内容以及它的背景和意义，希望能给我国行政诉讼法的理论研究和实践发展带来一点启示和借鉴。

　　一、日本行政诉讼法修改的过程

　　日本现行的行政诉讼法（日语称之为《行政事件訴訟法》）是在1962年制定的。在之后行政诉讼法的适用中，法院也发展出了一些富有创造性的判例，推动了行政诉讼法的发展。行政法学界受到判例的影响也展开了行政诉讼法的解释论研究。然而，要将司法对行政的审查功能固定化，判例法还是不能充分地发挥其作用。行政法学界认识到解释论所产生的影响力是有其界限的，之后立法论显得更加有力。在1990年代，立法论的倾向更加强劲，并作出了修改纲要案。然而，这些种种修改的必要性只是以行政法学者为中心而得到提倡的，大约40年间，日本的行政诉讼法并没有实质的修改。[①]

　　这种局面到世纪之交时有了转变。1999年7月2日，日本成立了由13名委员构成的“司法制度改革审议会”。国会通过了《司法制度改革审议会设置法》，规定了审议会的任务：为了实现国民相对容易地利用司法制度、国民对司法制度的参与、充实强化法曹的理想状态及其功能而进行其他司法制度的改革与基盘的整备，审议会应就此所需的必要的基本政策而进行调查审议。[②]2001年6月12日，司法制度改革审议会向内阁提出了《司法制度改革审议会意见书》。在有关行政诉讼改革方面，它指出，需要对司法与行政的作用进行综合的多角度的检讨。在有关这一问题具体的解决策略进行研究中，需要确保事务的性质、司法制度改革的视点与行政改革的动向之间的整合性，这是不可欠缺的。另外，也有必要充分留意行政程序法、情报公开法、行政不服审查法等相关联的法制之间的关系，以及与国家赔偿法之间适当的分工。特别是，应该考虑到与充实行政委员会准司法功能之间的关系。毕竟，在考察司法对行政进行审查的理想状态时，仔细吟味统治构造中行政以及司法的作用、功能及其界限、特别是三权之间的相互关系司法是不可欠缺的。从国民权利救济的实效化的角度来看，基于对行政作用控制功能的理想状态及其强化的谋略、行政过程整体的洞察，需要在“法的支配”的基本理念下，对司法与行政各自的作用进行综合的多角度的研究。政府应该尽快就包括重新认识行政诉讼法在内的对行政进行司法审查的理想状态开始正式的检讨。[③]

　　根据2001年11月16日公布的《司法制度改革推进法》的规定，在司法制度改革推进本部设立“行政诉讼检讨会”（即行政诉讼研究会，主席：东亚大学盐野宏教授）。从2002年2月18日起，行政诉讼检讨会经历了27回的审议，于2004年1月6日发布了《重新认识行政诉讼制度的见解》。政府基于行政诉讼检讨会整理后的见解形成了行政诉讼法修改案，于3月2日向国会正式提出。国会众议院、参议院先后审议，于6月2日通过，并作为第84号法律于6月9日公布。

　　二、日本行政诉讼法修改的要点

　　日本这一次行政诉讼法的修改是一次具有实质性内容的修改，从更加有效地保护国民权利利益而整备救济程序的观点出发，对其行政诉讼法作出了大致以下四个方面的修改。

　　（一）救济范围的扩大

　　1.撤销诉讼原告资格的实质的扩大

　　“诉讼，并不是为了给当事人以观念上的满足，而是旨在给当事人实质的救济的制度。提起诉讼意味着给国民带来实益。‘无利益无诉权’的原则当然也适用于撤销诉讼。主张行政处理违法、请求予以撤销应该有‘诉的利益’。”[④]诉的利益可以从主观和客观两个侧面进行考察。主观方面，撤销诉讼的原告应是对请求撤销处理有法律上的利益者，这就是原告资格；而客观方面，撤销处理时，现实地得到法律上利益的回复状态。这就是狭义上的诉的利益。在学说上，关于原告资格的判断标准，存在着权利享受回复说、法律上保护的利益救济说、值得保护的利益救济说和行政处理的合法性保障说等学说，[⑤]但日本行政诉讼法采用的是法律上保护的利益救济说。日本原行政诉讼法第9条仅有一款规定，即撤销诉讼只限于就请求撤销该行政处理或裁决具有法律上利益的人（包括即使在行政处理或裁决的效果因期限已过及其他理由而失效后，仍具有通过撤销行政处理或裁决而应予恢复的法律上的利益者可以提起诉讼）。判例上采用了法律上保护的利益标准而根据法条狭窄地解释原告资格。[⑥]这里的法律就是实定法。实定法所保护的利益区别于反射性利益，对于反射性利益是不予保护的，反射性利益只是法律实施反射的效果而已，个人对此不享有请求权。学说上对此予以批判，司法实务中也对反射性利益尽量进行限缩性解释。然而法律上保护的利益说还是受到对国民的救济范围过于狭小、对行政的监督范围也相应地缩小的批评。

　　日本在修改行政诉讼法时，增加了一款作为第9条的第二款，即“法院在判断行政处理或裁决的相对人以外的人是否具备前款所规定的法律上的利益时，应该不仅仅考虑作为该行政处理或裁决根据的法令的字面意思，而且要考虑该法令的宗旨和目的、以及该行政处理应该予以考虑的利益的内容和性质。在这一场合下，在考虑该法令的宗旨和目的时，可以参考与该法令具有共通目的的相关法令的宗旨和目的；在考虑该利益的内容和性质时，对于因为该行政处理或裁决违反作为其根据的法令而遭受侵害的利益，应该要斟酌其内容和性质以及侵害的样态和程度”。这一款规定要求法院不能狭窄地解释实定法有关原告资格的规定，而要参考实定法的立法宗旨和目的，甚至可以参考相关实定法的立法宗旨和目的，它对于拓展行政诉讼原告资格是有益的。

　　2.科以义务诉讼的法定化

　　所谓科以义务诉讼，是指请求法院确认行政主体具有一定行为的义务、并命令行政主体为一定行为的诉讼。在日本，对于科以义务诉讼的容许性，大致存在着三种观点。其一是全面否定说。该学说接受司法与行政的权限分配论，认为行政主体的第一次判断权应留给行政权。行政权是否行使，在何种条件下、在什么时点应该如何行使，其判断原则上是行政权的责任。抗告诉讼的目的在于以行政主体的上述第一次判断为媒介撤销其违法的处理行为排除其违法状态。行政主体没有作出第一次判断时，所谓要求作出特定的行政行为或应命令其作出特定行政行为的诉讼，多数应不属于抗告诉讼的范畴。其二，补充的科以义务诉讼说（补充说）。该学说认为，科以义务诉讼与撤销诉讼之间是补充的关系，在没有其他适当的救济手段时，可以考虑适用科以义务诉讼。其具体的条件是该行政行为一义性的确定（明白性）和将发生难以回复的损害。其三，独立的科以义务诉讼说（独立说）。与是否能获得撤销诉讼的救济无关，审理的结果判决成熟时，法院就可以作出科以义务诉讼。这时并没有侵害行政主体的第一次判断权，也没有否定裁量权，而是强调了救济私人一方的必要性。全面否定说逐渐被学说和判例大体上否定了。如果仅仅考虑原告的救济，则独立说是最佳的。但是问题在于，对于如何在原告的救济和推行行政的便宜之间确保均衡，立法权是否有裁量的余地；如果有的话，则该裁量余地在现行法制中处于何种状态？关于前者，剥夺宪法所规定的接受裁判的权利，本来是对立法权也是不能允许的，但关于救济的方法，对立法权享有一定的裁量也没有异议。[⑦]通说持补充说。

　　科以义务诉讼原来只是作为无名抗告诉讼或者法定外抗告诉讼而存在，这一次被法定化了，修改后的行政诉讼法将科以义务诉讼明确地列举出来予以规定。这也在一定程度上抛弃了基于传统的权力分立论而不容许科以义务诉讼的观点，[⑧]确立了“法的支配”原则。修改时将科以义务诉讼新设一款，作为第3条第6款：“本法所称的‘科以义务诉讼’，是指在下列情况下旨在请求法院命令行政厅[⑨]作出其行政处理或裁决的诉讼：（1）行政厅应该作出一定的行政处理而没有作出时（除第（2）项情况外）；（2）基于法令的宗旨申请行政厅作出一定的行政处理或裁决或审查请求的场合下，该行政厅应该作出行政处理或裁决而没有作出时。”这与学术上的见解是大致相同的。从行政主体的角度来看，科以义务诉讼存在着两种诉讼典型，其一是申请满足型科以义务诉讼，即私人请求行政主体为一定行为，该申请遭到拒绝时，私人请求法院要求行政主体作为。这在给付行政领域最多。其二，是直接型科以义务诉讼，即在制定法上并没有预定私人的申请－行政主体的决定这样的体系，私人请求行政主体发动其公权力。其典型是在公害、环境行政等领域。从私人的角度来看，上述两种类型大致对应着利益享受型科以义务诉讼和妨害排除型科以义务诉讼两种。[⑩]

　　新行政诉讼法第37条之二、之三[11]规定了科以义务诉讼的起诉要件和胜诉要件。其起诉要件有：第一，诉的利益要件。科以义务诉讼，限于对要求责令行政机关应当作出一定处理具有法律上的利益者，才能够提起。法律上的利益的有无的判断，准用第9条第2款之规定，也就是本文上面所述的原告资格的判断标准。对原告基于该法令的申请或审查请求，行政主体在相当的期间内未作出任何处理或裁决的，或者作出了驳回或不予受理的处理或裁决，该处理或裁决应被撤销、无效或不存在的，这时原告方可提起科以义务诉讼。如果原告没有基于法令提出申请或审查请求，则不能提起科以义务诉讼。第二，紧急性。科以义务诉讼仅限于由于不作出一定的处理有可能造成重大损害方可提起。法院在判断是否产生重大损害时，既要考虑损害的恢复的困难程度，又要考量损害的性质、程度及其处理的内容和性质。第三，补充性要件。为避免此种损害发生尚无其他适当方法时，才可以提起科以义务诉讼。请求责令行政机关应作出一定裁决的，仅限于就处理提出审查请求后，不能提起有关该处理的撤销处理之诉或无效等确认之诉时，才可以提起。

　　其胜诉要件是：符合科以义务诉讼的起诉要件时，关于与科以义务诉讼有关的处理，若法院认为行政机关应当作出处理而作为该处理依据的法令的规定又是明确的，或认为行政机关未作出该处理是超越裁量权范围或滥用裁量权时，法院可以判令行政机关作出该处理。这里实际上规定了可任选其一的胜诉要件，其一是法令规定的明确性或一义性，也就是我们通常所说的羁束的情形，违反该规定，则可作出科以义务诉讼；其二是行政主体享有裁量权的情形，但存在逾越或滥用的情形，也可以作出科以义务诉讼。司法在这里在很大程度上是尊重行政机关的选择和判断，但是也在一定条件下破除了行政的首次判断权。

　　3.禁止诉讼的法定化

　　所谓禁止诉讼，又称之为预防诉讼或预防性停止作为诉讼，旨在请求法院禁止行政主体发动公权力。它与科以义务诉讼刚好是一对相反的诉讼，前者旨在禁止作为而希望不作为，后者旨在督促作为而禁止不作为。禁止诉讼原先在日本的行政诉讼法中也是没有明文规定的。关于禁止诉讼的容许性，学说上并不存在全面否定说，而是在补充性肯定说中徘徊。在下级法院的判例中，容许禁止诉讼的要件，与科以义务诉讼一样，都是要求一义性（行政主体应作出行政处理受法律的羁束而没有自由裁量的余地）、紧急性（不承认事前审查的话损害很大，事前救济具有显著的必要性）和补充性（没有其他适当的救济方法）。[12]

　　原来作为无名抗告诉讼或者法定外抗告诉讼的禁止诉讼这一次被法定化了，也就是说，在这次修改时将禁止诉讼明确地列举出来予以规定。将禁止诉讼新设一款，作为第3条第7款：“本法所称的‘禁止诉讼’，是指在行政厅不应作出一定的行政处理或裁决的场合下，旨在请求法院禁止行政厅作出该行政处理或裁决的诉讼。”在第37条之四中规定了禁止诉讼的起诉要件。第一，诉的利益要件。禁止诉讼，限于有请求责令行政厅不准作出一定处理或裁决的法律上的利益者，才能够提起。判断有无法律上的利益，准用第9条第2款的规定。第二，必要性要件。禁止诉讼，限于作出的一定处理或裁决有可能造成重大损害时，才能够提起。但是，有避免此种损害的其他适当方法时，则不受此限。法院在判断是否产生重大损害时，应当考虑损害恢复的困难程度、考量损害的性质、程度以及处理或裁决的内容和性质。在第37条之四中还规定了禁止诉讼的胜诉要件。符合禁止诉讼起诉要件的，法院认为有关与禁止诉讼相关的处理或裁决，行政厅不应作出处理或裁决并且作为该处理或裁决根据的法令规定是明确的，或认为行政厅作出该处理或裁决是超越裁量权范围或者滥用裁量权的，可判决令行政厅不准作出该处理或裁决。这里实际上规定了可任选其一的胜诉要件，其一是法令规定的明确性或一义性，也就是我们通常所说的羁束的情形，违反该规定，则可作出禁止判决；其二是行政主体享有裁量权的情形，但存在逾越或滥用的情形，也可以作出禁止判决。司法在这里还是在很大程度上尊重行政机关的选择和判断。

　　4.作为当事人诉讼一种类型的确认诉讼的明确化

　　原行政诉讼法第4条规定的是当事人诉讼，该条规定，当事人诉讼是指关于确认或形成当事人之间的法律关系的行政处理或裁决的诉讼，是关于以作为根据的法令规定其法律关系的一方当事人为被告以及公法上的法律关系的诉讼。修改时，在“以及”之后加上“公法上的法律关系的确认之诉”。这样就将公法关系的确认之诉明确作为当事人诉讼的一种类型加以明确，即作为当事人诉讼的确认之诉。其修改的目的在于，与国民与行政主体之间多样化的法律关系相适应，要让作为当事人诉讼的确认之诉有效地发挥国民的权利利益实效性的救济功能，有必要特别予以注意和确认。[13]在现实中，存在着不能解释为行政主体行使公权力的行政的行为，因这种行为而生纷争，如达到司法审查的成熟性要求时，则可灵活运用当事人诉讼的托盘，确保国民权利利益的实效性的救济。例如，在行政计划过程的中间阶段，因行政的行为而产生法律关系，有利害关系的国民虽然不能提起抗告诉讼但是可以灵活运用当事人诉讼的托盘，来开辟救济的路径。

　　（二）审理的充实与促进

　　为了充实和促进行政诉讼的审理，这次修改特别新设了提出行政处理理由资料的制度，并将这一制度规定在第23条之后作为第23条之二：

　　“为了明了诉讼关系，法院认为有必要时，可以作出如下处理：（1）对作为被告的国家或者公共团体所属的行政厅或者作为被告的行政厅，可以要求其提供所保存的有关行政处理或裁决的内容、作为行政处理根据的法令的条款、说明作为行政处理或裁决原因的事实以及其他行政处理或裁决的理由的资料（下一款规定的与审查请求有关的案件记录除外）的一部分或全部。（2）委托前款中规定的行政厅之外的其他行政厅送交该行政厅保存的前款中规定的资料的一部分或者全部。

　　法院就行政处理的审查请求作出裁决之后，又提起撤销诉讼的，可以作出如下处理：（1）对作为被告的国家或者公共团体所属的行政厅或者作为被告的行政厅，可以要求其提供所保存的与该审查请求有关的资料的一部分或全部。（2）委托前款中规定的行政厅之外的其他行政厅送交该行政厅保存的前款中规定的资料的一部分或者全部。“

　　1.抗告诉讼的适格被告从行政厅主义到行政主体主义的变更

　　原行政诉讼法中，撤销诉讼的适格被告采取的是行政厅主义，也就是以作出行政处理或裁决的行政厅为被告；但是在作出行政处理或裁决后，该行政厅的权限被其他行政厅所继承，则必须以此行政厅为被告；如果不存在前面所说的这些作为适格被告的行政厅，则撤销诉讼必须以该行政处理或裁决的事务所属的国家或公共团体为被告。在修改时，对此作出了调整。

　　第11条规定：“若作出行政处理或裁决的行政厅（有行政处理或裁决后，该行政厅的权限被其他行政厅承继时，即该承继的行政厅。以下同）属于国家或公共团体时，提起撤销诉讼必须按照下述诉的区分以各自规定者为被告：

　　（1）撤销行政处理之诉，为作出行政处理的行政厅所属的国家或公共团体；

　　（2）撤销裁决之诉，为作出裁决的行政厅所属的国家或公共团体。

　　作出行政处理或裁决的行政厅不属于国家或公共团体时，提起撤销诉讼必须以该行政厅为被告。

　　依前二款规定应当作为被告的国家或公共团体，以及依第2款规定应当作为被告的行政厅不存在时，提起撤销诉讼必须以与该行政处理或裁决相关事务所属的国家或公共团体为被告。“

　　2.抗告诉讼的管辖法院的扩大

　　以前，撤销诉讼一般要向行政厅所在地的法院提起；有关不动产或者特定场所的行政处理或裁决的撤销诉讼可以向该不动产或特定场所所在地法院提起，也可以向对行政处理或裁决做了有关处理的下级行政厅所在地法院提起。为了确保行政诉讼法院的专门性、有助于便利原告提起诉讼，修改时，将抗告诉讼的管辖法院予以扩大。第12条第1款修改之后规定：“撤销诉讼由被告的普通审判籍所在地[14]的法院或作出行政处理或裁决的行政厅所在地的法院管辖。”修改之后在第11条中又增加了两个条款。以国家或独立行政法人或附表中的法人为被告的撤销诉讼，也可以向原告的普通审判籍所在地的高等法院所在地的地方法院提起。向原告的普通审判籍所在地的高等法院所在地的地方法院提起上述撤销诉讼，当基于事实或法律上的同一原因，与行政处理或裁决相关的抗告诉讼系属于其他法院时，该特定管辖法院在考量当事人的住所或所在地、应当接受询问的证人的住所、争论点或证据的共同性等其他情事，认为适当时，可以依申请或依职权将诉讼的全部或一部移送到其他法院。

　　3.撤销诉讼的起诉期间的延长

　　原行政诉讼法第14条规定的撤销诉讼的起诉期间为自知道作出行政处理或裁决之日起3个月，而且该期间为不变期间。修改后的行政诉讼法第14条规定，撤销诉讼，自知道有行政处理或裁决之日起经过6个月后不能提起，但有正当理由者除外；自行政处理或裁决之日起经过1年后不能提起，但有正当理由者除外。这些期间，在对行政处理或裁决能够进行审查请求、或行政厅错误地教示能够进行审查请求的情况下，当有审查请求时，有关行政处理或裁决的撤销诉讼，就已提起的审查请求者而言，自知道有对审查请求的裁决之日起经过了6个月或自裁决之日起经过了1年，则不能提起，但有正当理由者除外。

　　4.教示制度的创设

　　国民对撤销诉讼的诉讼要件并不容易理解。以前，欠缺诉讼要件的诉很多都是被驳回了。为了给行政处理的相对人提供有关依据撤销诉讼等解决行政争议的适当的情报，充分保证相对人获得权利救济的机会，日本行政诉讼法吸收了《行政不服审查法》的经验，在第46条中新设了教示制度。行政厅在作出可能被提起撤销诉讼的行政处理或裁决时，对于该行政处理或裁决的相对人，必须以书面教示下列事项：（1）应作为与该行政处理或裁决相关的撤销诉讼的被告者；（2）与该行政处理或裁决相关的撤销诉讼的起诉期间；（3）法律规定就该行政处理不经过对审查请求的裁决就不能提起撤销行政处理之诉时，该规定的意旨。法律规定针对行政处理的审查请求的裁决能够提起撤销诉讼的，行政厅作出该行政处理时，对该行政处理的相对人，必须以书面教示法律上的这一规定。行政厅在有关确认或形成当事人之间法律关系的行政处理或裁决中，根据法律规定，在作出能够提起以该法律关系当事人一方为被告的诉讼的行政处理或裁决时，对于该行政处理或裁决的相对人，必须以书面教示下列事项：（1）应作为该诉讼的被告者；（2）该诉讼的起诉期间。但如果行政厅口头作出该行政处理时，不受上述限制。

　　（四）临时救济制度的扩充

　　临时救济制度，是一种法院在诉讼具有既判力地终结之前为了防止给当事人造成某种损害而实施的紧急性、暂时性的救济制度。这种制度不仅对于保护国民的自由和财产具有重要意义，防患于未然，对于全部行政受法律拘束的实际状况还具有控制的客观功能。行政机关可以对国民作出及时生效的单方面的调整，但这种调整却可能受到特定法律救济的延缓效力之缓和。法律救济手段至少在时间上可以组织执行的发生，直到法院对诉讼标的作出裁判。[15]在我国，临时救济制度仅限于诉讼停止执行的情形。日本在修改行政诉讼法之前也是如此。这次修改对临时救济制度予以充实和完善，为有效而充分地保障当事人的合法权益提供了良好的路径，这是值得我国借鉴的。

　　1.停止执行要件的缓和

　　与我国行政诉讼法一样，日本行政诉讼法也规定诉讼不停止执行的原则。该法第25条规定，“撤销行政处理之诉的提起，不妨碍处理的效力、处理的执行和程序的进行”。其目的在于确保行政的顺利运营，防止滥诉。停止执行只是作为例外而存在，其要件还特别严格：积极要件是若执行将导致难以回复的损害而有紧急处置之必要，其消极要件是停止执行不能对社会福祉带来重大影响，否则不能停止执行。

　　与批判停止执行的要件过于严格相对应，为了使停止执行制度更易于被国民利用，行政诉讼法这一次修改中缓和了停止执行的要件，将其由“难以回复的损害”改为“重大的损害”（第25条第2款）。也就是说，现在法院根据申请停止执行的要件包括撤销诉讼已经提起，不停止执行将产生重大的损害而有必要予以停止。判断是否产生重大的损害，修改后的行政诉讼法规定，要考虑损害恢复的困难程度、损害的性质和程度，以及行政处理的内容和性质（第25条第3款）。

　　2.临时科以义务制度的创设

　　与科以义务诉讼法定化相伴随，作为科以义务诉讼的临时救济制度，行政诉讼法创设了临时科以义务制度，并作为行政诉讼法第37条之五的第一款。在已提起科以义务诉讼时，为避免由于不作出与科以义务诉讼相关的行政处理或裁决所产生的难以补偿的损害，而有紧急处置之必要的，并且有涉及本案的理由时，法院根据申请，可临时命令行政机关应作出行政处理或裁决。但临时科以义务有可能使公共福祉遭受到重大影响时，则不能作出。

　　3.临时禁止制度的创设

　　与禁止之诉法定化相伴随，作为禁止之诉的临时救济制度，行政诉讼法创设了临时禁止诉讼，并作为行政诉讼法第37条之五的第二款。已提起禁止之诉时，为避免由于作出与禁止之诉相关的行政处理或裁决所产生的难以补偿的损害，而有紧急处置必要的，并且有涉及本案件的理由时，法院根据申请，可临时决定令行政机关不准作出该行政处理或裁决。但临时禁止有可能使公共福祉遭受到重大影响时，则不能作出。

　　三、简评日本行政诉讼法的修改

　　日本在四十多年之后对其行政诉讼法进行了一次比较大的实质性的修改，这是日本行政法学理论积淀和法院判例推动的结果，也是日本政治、经济、文化发展的一个体现。这次修改有许多可圈可点的地方。

　　（一）修改的过程方面

　　日本修改行政诉讼法的过程是一个法律化的过程，它通过立法设置了相应的机构，制定立法推进整个的改革进程。换言之，是立法先行而后有了相应的改革，而不是先有改革之后再立法确认。立法先行的好处在于，确保改革的正当性，排除改革可能有的种种障碍；也能保证改革的民主性，让改革的成果能为社会各届包括可能有排斥意见的行政机关所接受，有助于防止修改法律之后引发的反弹现象。在行政诉讼法修改过程中，很重要的一点就是充分发挥了审议会的作用。审议会的组成照顾到方方面面，确保其权威性和影响力。没有审议会的指明方向，没有行政诉讼检讨会的多次研讨，[16]就不可能有最后修改成果的出炉。虽然其整个过程民众参与似乎不足，但是，各方面的专家、学者的作用是充分发挥了，也正是这些专门性人才的作用才保证了修改在很大程度上的成功。以立法来推进改革、以审议会来保证修改的质量，这是值得我们借鉴的。

　　（二）修改的内容方面

　　在内容方面，无论是原告资格的扩大、临时救济制度的确立，还是诉讼构造的变化、教示制度的设立，等等，这次修改都体现了使国民的救济制度实效化的目的，也体现方便国民利用司法制度的目的。这次修改无疑是对现实中诸多批判的良好回应，但之后并不是不再有修改的空间。这些修改的内容一定程度上实现了行政诉讼保障相对人合法权益、控制行政权的目的，但在回应行政多样性的现实方面、行政过程的复杂性方面以及行政与司法之间的关系方面等可能还需要在行政诉讼法制度架构上作进一步的调整。

　　例如，在救济国民的有效性方面，仍然存在着某些不足。例如，有关原告资格的判断标准，修改后的行政诉讼法虽然能有助于拓展原告资格，但它是从法律上保护的利益说出发而指示考虑的事项，它并没有消弥学说上有关法律上保护的利益说和值得保护的利益说之间的矛盾对立。当然，有学者认为，第9条第2款的规定与值得保护的利益说大致接近，在两个学说容易架起一座桥梁来。[17]但是，是否能架起这座桥来，这很大程度上还是取决于法院如何去解释“法律上的利益”，采取什么样的基准去解释。如果实定法能予以规定，则免去了现实中基于司法政策等各种因素而出现的某种不确定性，也可以为司法的能动注入一针强心剂。

　　再如，停止执行要件的缓和虽然是有其进步性的，但是仍然存在着问题。有时候“重大的损害”的要件是不适当的，例如在建筑确认案件中，附近居民作为原告的利益与建筑主的利益处于对抗关系，其中心问题是私人相互间的利益调整，而不是什么重大损害的问题。作为立法论，应设立停止执行的原则，将不停止执行作为例外，由个别法令来确定不停止执行的情形。[18]作为诉讼不停止执行原则的始作俑者，德国业已改变了原先的做法，其《行政法院法》已经明确采用了以诉讼停止执行为原则，而以不停止执行为例外。或许，我们这些借鉴者还需要看看被借鉴者自身的改革，并进一步反思行政行为的公定力、行政的效率以及滥诉的忧虑等问题。

　　另外，在科以义务诉讼、禁止诉讼等之中，是否还要秉持尊重行政首次判断权的原则呢？虽然科以义务诉讼、禁止诉讼以及临时救济等制度被法定化，但是，对于行政的尊重还是比较明显地体现出来了。“是否赋予法院广泛的行政统制的权能，这是立法政策的问题。”[19]众所周知，司法消极主义一直是日本的主导思想。如果立法不明确司法在某种情况下的积极权能，则法院很难在这一背景下能动地司法。如此，修改行政诉讼法的初衷——进一步确立“法的支配”理念，确保国民权利救济的实效化——就有可能被弱化。从分权和权力运行的有效性等角度看，司法与行政的功能分配确实是必要的，但是这一分配还应考虑到分配的目的或者说分权的本旨在哪里？人权保障自然是国家权力适当分配的出发点和归宿地。审判权对行政权的尊重程度应以私人法益的重要性程度为标尺，法益越重要，就越有必要加强对它的保护。在此基础上，再来考虑审判权对行政权的尊重、考虑审判权的界限问题才是适当的。

　　当然，总体上来说，日本这次修改行政诉讼法是值得褒奖的，相较于之前的法律文本有很多的亮点可言，值得我国行政法的学术、立法和实务认真地去对照，研究，反思和检讨。毕竟我国和日本还是有诸多相似的法制背景，用我国现行的行政诉讼相关法制与日本相关法制相对照、比较，我们或许会有比与美国比较更直接的收获。无论我国如何修改行政诉讼法，之前的广泛而深入的调研，知晓和吸纳世界各国的经验，尤其是最新的法制进展，都是必不可少的一步。

　参考文献：

　　[①] 参见〔日〕宇贺克也：《行政事件诉讼法的修改》，载于《法学教室》第288期，2004年9月，第4页。

　　[②] 参见〔日〕佐藤幸治著：《日本国宪法与法的支配》，有婓阁2002年版，第298－299页。

　　[③] 参见司法制度改革审议会：《司法制度审议会意见书——21世纪支配日本的司法制度》，2001年6月12日。.

　　[④] 〔日〕原田尚彦著：《行政法要论》，学阳书房2005年全订第6版，第380页。

　　[⑤] 参见〔日〕原田尚彦著：《诉的利益》，弘文堂1973年版，第4～8页。

　　[⑥] 参见〔日〕盐野宏著，杨建顺译：《行政法》，法律出版社1999年版，第337－338页。

　　[⑦] 参见〔日〕盐野宏著：《行政过程及其统制》，有斐阁1989年版，第313～320页；另可参见〔日〕盐野宏著，杨建顺译：《行政法》，法律出版社1999年版，第415～416页。

　　[⑧] 参见〔日〕室井力主编，吴微译：《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第262页。

　　[⑨] 在日本，行政厅是指有权决定行政主体的意志并向外部表示的机关。例如，各省大臣、都道府县知事、市町村长等都是行政厅。参见杨建顺著：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第237页。

　　[⑩] 参见〔日〕盐野宏著：《行政过程及其统制》，有斐阁1989年版，第308～309页。

　　[11] 所谓第n条之m，它既不同于第n条，也不同于第n条的第×款，实际上是一个新的条文，在逻辑顺序上处于第n＋1条的位置。之所以以出现“之m”，是为了保持原法律文本的条文数，它是一种立法技术。

　　[12] 参见〔日〕桥本博之著：《要说行政诉讼》，弘文堂2006年版，第122页。

　　[13] 参见〔日〕桥本博之著：《要说行政诉讼》，弘文堂2006年版，第132页。

　　[14] 自然人的审判籍依住所，国内没有住所或不知道住所的，依居所；国内没有居所或不知道居所的，依最后的住所。法人或其他组织的普通审判籍，依主要的事务所或营业所；没有的，依代表人或主要业务负责人的住所等。

　　[15] 参见〔德〕弗里德赫尔穆·胡芬著，莫光华译：《行政诉讼法》（第5版），法律出版社2003年版，第487～488页。

　　[16] 行政诉讼检讨会由11名成员组成，主要由大学教授、研究人员、法官、总务省和法务省官员组成。自其成立之后，到2004年10月29日为止，一共开会31次，就国外行政诉讼法的现状和发展、日本行政诉讼法存在的问题和对策、以及社会各界对行政诉讼法的意见等进行了广泛而深入的调查和讨论。

　　[17] 参见〔日〕芝池义一著：《行政救济法讲义》，有斐阁2006年第3版，第47～48页。

　　[18] 参见〔日〕芝池义一著：《行政救济法讲义》，有斐阁2006年第3版，第110、108页。

　　[19] 〔日〕田中二郎：《司法权的界限》，载于《公法学研究——杉村章三郎先生古稀记念》（下），有斐阁1974年版，第764页。