浅析协同治理的生成逻辑与建构路径

　　自十八届三中全会《决定》做出以来，从“社会管理”到“社会治理”的语义变迁在政策文本中得以明晰，相应地，探寻治理理论的语义外延以及善治良政的实践边界也迅速成为社会各界的热点话题。这种语义变迁体现了后工业社会对新的社会治理模式的需求，是一种同应当前改革诉求、响应未来治理目标的积极的社会建构。亦即，我们所倡导的治理改革是一种建构的视角，而非守旧的、改良的甚至是否定的，正如全钟燮所指出的，社会治理的理论话语体系“是一种变革现实的框架，而不是从历史、法律和政治的角度解释官僚制该如何运作，或者提出新的管理策略以提升组织效率”。应该看到，在解构与批判的意识和精神渐趋融入社会共识、甚至“社会生活的每一个领域中都极力通过改革去解决各种各样的问题”的时代中，这一建构性特征便显得尤为珍贵。

　　事实上，作为治理理论的核心旨归，建构性逻辑是彰显于社会治理的过程而非结果之中的。正如斯托克所说，“说到底，治理所求的终归是创造条件以保证社会秩序和集体行动，因此，治理的产出和统治并无任何不同之处;如果有什么差异，那也只在于过程”。在当代社会治理“已经突破传统的线性模式，走向网络化治理形态，呈现出网络化、多样化、自组织的特征”的背景下，社会治理“之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动”训。从而，多元协同作为社会治理的内生语义与核心要旨得到彰显，同时也应超越传统的基于简单语义转换与表层实践的分析范式，着眼于治理理论在国家治理变迁与社会结构转型中的历史方位，结合对于客观情境与现实实践的观察与体悟，从而能够从理论高度与实践深度两方面契合治理变革的内在要义，探寻具体的建构路径。

　　一、协同治理的生成逻辑

　　社会治理的实践模式是伴随着我国国家与社会关系的黄变以及后工业社会中公共性的扩散而被逐步建构出来的。随着社会日益从国家的框架中脱离出来，其自我意识与独立能力得以孕发并日渐生长;然而另一方面，日渐多元的、高度复杂和不确定的社会形态已然超越了传统线性、单向度的政府统治模式的效用范围(频发的社会冲突和被过度拉伸的社会张力便是例证)，而这恰恰是治理—作为一种新的政府统治过程和社会管理模式—所关注和指向的核心所在。如果说国家社会关系的演变与转型为治理模式的建构提供了必要性说明，那么公共性的扩散与成长则使这种全新的治理模式成为可能。因此，作为治理理论的内生语义与核心要旨，对协同治理生成逻辑的剖析，也应内嵌于国家社会关系的重塑过程以及对公共性扩散的具体同应之中。

　　1.协同治理是我国国家社会关系煌变与重塑的应然诉求

　　中国国家与社会关系的根本性转变始于改革开放的政策创制:从改革开放以前的集中统一的社会体制，到改革开放之后日渐个体化和原子化的社会结构，整个社会在不同层面、不同维度和不同场域上逐渐脱离了高度统一的国家体制。应该看到，国家与社会的合理分离是创设社会空间、孕发社会主体性的必要条件，然而在实践过程中却往往因现代社会的高度复杂性和不确定性，而呈现出相互“背离”的不良形态。具体而言，这是两方面原因造成的:其一，中国各地方政府仍或多或少地扮演着具体利益关系的直接协调者或控制者角色，在这种情况下，社会关系的高度复杂性使政府难以超然于其外而发现实质性的和具有代表性的公众意愿，主观上对公共利益的维护行为却往往在客观上表现为对大部分利益主体的损害，后果则是离公共利益的诉求越来越远;其二，网络化、信息化时代的来临使信息变得庞大、易得，且鱼龙混杂，政府获得的信息无论是全面性还是准确性都极为有限，这使社会问题与社会关系都超出了政府的认知范围与认知能力，更何况政府往往缺乏主动认知的足够动力。从而，褊狭的信息供给与认知能力“不仅造成政府职能碎片化的结果，也使政府各部门之间相互怀疑和相互隔离，更使政府与社会之间离心离德，以至于政府呆板地烙守制度化分工结构为它们定义的职能，却不能以主动配合的方式开展行动”。

　　“分离”不同于“背离”，分离是国家与社会在社会建设与社会自治方面的合理区隔，而背离则是国家对社会的悖逆与离弃;社会是公共权力的来源，国家与政府如若背离社会，那便是背离其赖以存续的合法性基础。因此，在新的发展阶段中，协同治理的实现应着眼于国家及其政府与社会之间关系的规范与合理建构，重塑两者的互动模式以形成科学合理的互嵌结构。在协同治理的语义中，这种互嵌结构更多的表现为治理机制与具体实践机制的互嵌互助，以实现协同治理过程与存量制度结构的深度契合。

　　2.协同治理是后工业社会公共性扩散及其同应的必然结果

　　始于上世纪80年代的后工业化进程，因其所内含的对全球化、信息化以及民主生活化的诉求而实现了对工业时代的超越，并日渐衍生出以民主改革、社会建设和良政善治为核心的公共话语体系。然而，在不同国家或地区，经济社会发展水平的不同以及民主政治发展阶段的差异，往往使得其有限的现实条件能力与美好的民主构想形成错配，由此诱发的结构性问题甚至会“倒逼”政府管理模式的变革。在中国，这种倒逼情况具体体现在两个方面:一是西方国家美好的民主设想脱离了其赖以依存的环境和条件而借助全球化的浪潮扑面而至，并在网络信息时代下弥散于公众的日常生活体验中，从而催发社会民众更高(甚至过高)的精神追求，公共部门的社会价值受到更为普遍且强烈地期待;二是社会经济的超常规增长带来了资源要素的极速重配，使得后工业社会呈现出高度复杂和高度不确定的运作形态，这已然超越了政府定位问题研究中“有限政府”原则的话语阐释范围，合理的政府定位只是后工业社会下社会有效治理的充分而非必要条件，以社会本位为核心的价值取向与社会性的治理导向才是应对高度不确定性与高速流动性社会状态的根本所在。

　　新公共管理理念着眼于规避“私人性”对“公共性”的僧越而强调社会性的政府管理，从而成为后工业社会时代改造政府与社会关系以及重塑政府行政行为的核心理据。新公共管理的话语体系本身就包括着协同治理的内在语义，体现为:一方面，新公共管理运动承接了来自公共管理理论的公共性与社会性的基本特质，这不仅决定了政府管理必须以公众所共同关注的、牵涉到相当规模的不确定人群的问题为重心，而非个人的或私人领域中的问题，而且强调建构包含政府、非政府公共组织以及民众在内的多元化、多中心社会治理机制，从而得以避免上文所述的国家与社会的“背离”窘境;另一方面，基于社会力量不断成长与社会能力持续提升的先验预设，新公共管理运动强调通过以合同制为基本内容的市场化改革，在政府与社会之间建立起新型的“委托—代理”的契约关系，从而逐渐显露出莱恩所谓的“合同制国家杯的特色。从而，在传统委托—代理理论话语体系中作为代理者的国家与政府开始扮演起委托者的角色，而作为委托者的社会与公民则开始履行代理职能，长期以来被当作私人性(作为公共性的对立面)存在和成长温床的社会，逐渐承接了更多来自公共行政范畴的维护和增进公共利益的根本旨归，传统上认为的只存在于国家及其政府的公共性属性扩散到了社会之中，而被学者称之为“新公共管理运动的一个意想不到的收获”。

　　因此，对于多元复杂、充满不确定性的后工业社会，社会主体性的强化和公共性的扩散不仅彰显出协同治理的必要性，更使这种全新的治理模式具有了相当程度的可行性。从而，作为社会治理的内生语义，协同治理逐渐由理论构划变为一种现实实践。然而，由政府管控型社会管理向协同合作型社会治理的变迁过程，是对经久运作而渐成并逐步得到强化的刚性体制架构的突破，更是对现存政府与社会互动模式的超越，这样的过程即无法一蹴而就，也不可能一帆风顺，应从不同的视角与维度系统设计、合理推进，建构包含理念、组织与运作的多元体系。

　　二、协同治理的建构路径

　　作为一种以实践价值为最终导向的理论成果，对于协同治理实现进路的分析恰恰是从其概念框架而始的，因其可以“提供一种语言和一个参照系，可借以考察现实，并使人们提出新的、不同的问题……从而促使人们致力于追求范式的转换”。作为治理理论的集大成者，斯托克通过其振聋发赣的五个观点为我们建构了一个借以分析的概念框架，这种基于问题和建构视角的分析框架有助于我们运用“策略性——关系性”分析路径，“在正视结构因素的前提下，认可某种‘弹性’，考察行动者在具体结构背景下能进行何种策略选择和行动，从而实现衍生于西方域景的治理理论与中国现实的深度契合。

　　在阐析治理主体的权力依赖关系时，斯托克认为作为一种互动过程的治理涉及三类主要的伙伴关系，按协同程度由低到高依次为“主导者职能单位模式”、“谈判协商模式”以及“系统的协作(即协同)”模式。这三种模式的区分与界定，是以主导要素、实践方式以及保障机制的层级递进作为标准的:在主导要素上，协同模式强调以协作思维作为主导要素，主张通过制度的规约与政府的引导，构建多中心的协同治理体系;在实践方式上，协同模式着眼于后工业社会中公共性扩散的既定事实，以社会治理的社会性为出发点和落脚点，最大限度发挥社会组织与大众传媒的社会治理效能，充分释放社会自主治理的潜能;在保障机制上，协同模式强调通过微观基础的构建，以价值认知的引导机制和利益分配的均衡机制，充分实现各治理主体的自我管理，从而能够从过程和结果两个方面保证协同机制的长效运作。

　　1.主导要素的厘定:制度规约与政府引导

　　作为制度变革路径的方向性约束力量，宏观政策架构与顶层体系设计是建构协同治理体系的必要条件，其中最为根本的便是实现治理机制与具体实践机制的深度互嵌，这需要我们充分激发存量制度中的潜在协同效能，激活党委、政府、人大以及政协官员作为治理主体的能动力量，以能动主体引导具体实践机制，从而实现与治理机制的互嵌互助。具体来说，第一，要树立官员的多重身份与角色的主体意识与自我认知，增强社会责任感、打破僵化的制度化分工结构和被动消极的“不出事”逻辑，强化官员协同治理的主体性和主动性。当然，在正式制度尚需完善而尚未产生应有的规导作用之前，以意识形态和官场潜规则实现非正式制度对官员的浸润是必要的过程和选择;”第二，进一步完善党委、政府、人大以及政协之间的交叉兼职机制，实现权力的相互监督、职能的相互配合以及职责的相互协作，例如已渐趋成型的“地方党委书记兼任人大主任”模式便初步显露出协同效应，但应规避权力过分集中、弱化人大角色与职能等潜在弊病。第三，在丰富各主体内在沟通机制的基础上，加强党委、政府、人大与政协等各主体间的互通平台建设，例如定期举行由几大主体核心官员参加的协同治理联席会议便是可行的举措。

　　虽然多元协同的社会治理模式主张主体间的地位平等和利益均衡，但仍强调政府关键作用的发挥，突出体现在政策议程的设置以及公共政策的制定上。在政策议程设置上，由于在利益主体多元化与社会关系复杂化的社会情境中，人们基于利益分殊而产生矛盾与冲突是不可避免的，这需要在全局信息与公共权力掌控具有既定优势的政府提供必要的利益平衡机制和协调平台，促进利益主体的相互妥协、信任甚至认可的系统化过程，提升政策输出的效率以及整合性;在公共政策制定上，则需要政府克服传统代议制民主中政策制定过程对于公众意旨体现不足的弊端，实现对“以职能分配、按部门设置机构和规则为标志的传统意义上的管理”的超越，而建构一种“以目标、伦理原则和具体工作机制为主要内容的全新治理模式，以治理过程和治理方式的民主协商实现治理结果的公共利益最大化。

　　2.实践方式的型塑:以社会性作为协同治理的出发点和落脚点

　　社会性是多元协同的社会治理模式区别于政府管控的社会管理模式的本质所在，集中彰显了协同治理对于公共性扩散的价值性同应与工具性应用，是协同治理的出发点更是落脚点。协同治理的社会性取向，可从以下两方面作为具体的实践路径:一方面，社会组织在提供社会支持与公共服务、提升社会张力与制度弹性等方面具有独特的优势和作用，是社会作为协同治理主体之一的重要组织形式。但当前社会组织社会基础薄弱、生存空间狭小、合法性缺失，应有目的的提升社会组织的社会治理能力与公共性特质，合理划定其权力边界、职能范围与责任清单，并建构配套的赋权分责机制、支持培育机制以及问责追究机制，有序促进社会组织成长并最大限度释放协同正效应。另一方面，互联网的普及使现代社会中社会个体的无缝沟通甚至无缝衔接成为可能，高速的信息传播能力、多元化的信息来源与内容、自媒体的扩散与成长，都使网络成为公众个体建构与重塑的最重要力量。因此应重视来自虚拟公共领域的社会治理潜能，通过政府的适时出场与有效引导，发挥其文化传播、舆论导向、矛盾调适与冲突消解的独特功能。

　　需要强调的是，在国家与政府将社会治理的部分权力下放给市场与社会，从而实现社会治理的协同性与社会性的时候，则会面对一系列需同应和建构的迫切问题。首先，习惯于向政府寻求帮助的社会大众，是否能够适应来自于某个社会组织的权力影响?这种“文化滞后”的影响必将动摇协同治理模式的根基;其次，治理的社会性强调治理权力的分担与下放，那么在具体的实际环境中，如何界定权力的行使边界、职能范围以及相应的责任清单?再次，在现阶段的权力架构中，权力的行使尚未受到有效约束与规制的情况下，如何实现更复杂的、多元化的权力结构中的权力监督?最后，或许是最为根本和关键的，鉴于治理制度缺少可以带来权威和合法性的先天能力，治理能否以及如何才能获得更大的合法性这一系列需要解答的问题决定了协同治理能否实现以及具体实践的质量与持续性，这不仅需要学界细致而深入的理论分析，更需要政府基于治理过程的实践体察。

　　3.保障机制的建构:基于认知与利益的协同主体自我管理

　　任何一项理论创新与政策创制的最终实践，都应在微观的基础条件中寻找相应的可行元素;基于协同治理的实践逻辑，价值认知与利益视角是两个必要的基础性要素。正如达尔所说，“人们的所思所想—他们的态度、他们的观点、他们的看法—都会左右他们的所作所为”，无论是政府还是社会，其认知模式与价值取向都会对其行为选择起着导向和规约的作用。塑造认知对于协同治理的能动作用，其一是要转变政府理念，要实现从权威政府向人本政府、透明政府的价值认定与执政理念的转变，同时要摒弃过去的全能主义逻辑，充分肯定市场与社会作为社会治理的重要作用，在目标导向、执政理念与价值选择上接受、认可并饯行协同合作的社会治理模式;其二则要提升公民或社会组织的协商伦理，因为在公共空间缺乏主流价值观念统合的情况下，人们如果只关注自身的个体利益和组织利益，总是希望他人或组织先让步，那必将直接影响协同治理的实现效能，特别是会导致社会治理中公约决策的反复循环，使协同治理陷入“有民主、无效率”的困境。提升社区归属感、社会责任感和身份认同感，将是提升公民或社会组织协商伦理、提高协同治理效能的有效路径。

　　多元协同的社会治理模式强调治理过程中的公共性、有序性与参与性，但各协同主体趋异的利益偏好与利益诉求，往往使其在采取策略性行为以实现个体利益最大化的协同过程中形成反方向的治理力量。因而，面对社会组织与社会个体的利益意识的觉醒与利益自觉的彰显，应建构相应的利益表达、利益凝聚与利益协调机制，重新实现社会结构的组织化、秩序化与归属性以及利益诉求的聚合性、代表性与理性化，通过利益关系的协调与维系实现协同治理过程中各主体的自我管理，从而建构协同治理的长效运作机制。首先，应积极构建论坛机制、听证制度以及公共事务公开制度，保证利益主体、尤其是社会弱势群体平等、自主、充分的利益表达;其次，要进一步加强社区作为基层民主建设的载台作用，使其成为作为民意代表的基本单元，还要合理引导虚拟社区的构建，实现跨越地域和层级的利益共识的达成，丰富利益凝聚形式;最后，应充分激发法律条例在利益保护和权益维护方面强制性作用，同时要建构行政与司法在利益调解过程中的互动机制。另外，经由政府授权的、具有一定权威性的第三方调解与仲裁机构也是促进利益协调的必要补充。