铁路工程项目管理改量

　　1.铁路工程项目管理现状及改革的必要

　　随着经济全球化和市场经济的发展，传统的以工程建设指挥部为主体的工程项目管理体制由于其各主要环节互相分割与脱节，存在工程建设周期长，费用超支，投资效益低下等缺点。其弊端主要表现在：

　　(1)由于工程建设指挥部是临时组建的，对基本建设程序、项目管理的程序和方法及相关法律法规了解不够，缺乏工程技术、工程建设的专业知识和项目管理的经验，难以做到项目管理的科学化和专业化。

　　(2)由于工程建设指挥部是非专业化的，缺乏项目管理的专门人才和经验；或项目管理人员素质普遍较低。

　　(3)由使用单位或大多由使用单位组建的临时基建班子，把建设与使用同为一体，建设单位往往从部门利益出发，争项目，随意增加项目或内容，千方百计扩大投资规模，导致资源浪费。

　　(4)由于工程建设指挥部在项目建成后机构或撤或转。积累的经验或有过的教训也不能为后续项目所借鉴。

　　(5)工程建设指挥部或企业领导用行政管理手段或一般的方法去管理项目，与作为系统工程建设的建设项目管理的内在规律不符。

　　这种在计划经济体制条件下形成的“投资、建设、管理、使用位一体的投资管理方式，已经不能适k工程建设和市场经济发展的需要，特别是我国加入WTO之后，这种管理模式无法和国际接轨^因此，加快铁路建设项目管理体制改革迫在眉睫。

　　2.国际工程项目管理模式简介

　　一个工程项目从设想到投入使用，无论在国内还是国外，都需要经历一个从投资前的机会研究、可行性研究、勘察设计、施工到交付使用的过程。在设计施工阶段，根据项目所处的环境与特点，国际上常用的一些工程项目管理模式有；

　　(1)内部工程管理，也称自营管理

　　自营管理是由业主（建设单位）自行组织项目建设，包括项目选址、勘察设计、施工、材料设备的采购、工程建设的监督管理等各项工作，全部或主要由业主所属机构来完成。

　　主要优点是:业主容易管理，，容易缩短工期；与外界不容易发生经济和法律方面的冲突。但缺点是：缺乏合同的约束，工程成本和质量常难以控制；设计、施工和管理能力要求较高，且责、职难以分清，常出现互相推诿；难以积累经验、改进技术、形成专业化管理。

　　(2)项目管理，也称托管方式

　　由业主委托或聘请咨询工程师（机构）代理其进行全过程管理，即咨询工程师（机构）代表业主在可行性研究阶段、设计阶段、采购和施工阶段自始至终对一个项目负责，这可能包括项目任务书的编制、预算控制、法律与行政障碍的排除、土地资金的筹集等，同时使设计者和承包商的工作正确地分阶段进行，在适当的时候引入指定分包商的合同和任何专业建造商的单独合同，以使业主委托的活动顺利进行。

　　优点：业主在各阶段都能获得专业意见或实行专业化管理；工程和设备材料供应均可通过招标解决；便于委托当地规模较小的承包商参与建设。缺点：项目各阶段的决策方面，受咨询工程师参与程度和权限的影响较大;合同较多，在协调和物资供应方面难题较多，动员费用较高；最终造价要等所有合同签订完毕才能确定。

　　(3)设计一管理模式

　　设计一管理模式（Design-Manage)是指同一实体向业主提供设计和施工管理服务的工程管理方式。采用设计一管理合同时，业主只签订一份既包括设计也包括施工在内的合同。设计一管理模式的实现可以有两种形式：一是业主与设计一管理公司和施工总承包商分别签订合同，由设计一管理公司负责设计并对项目的实施进行管理；另一种是业主只与设计一管理公司签订合同，由设计一管理公司分别与各个单独的承包商和供应商签订合同，由他们施工和供货。

　　设计一管理模式主要通过BOT方式(即Build-Operate-Transfer)来实现。

　　(4)FIDIC推荐的工程项目管理模式

　　FIDIC(国际咨询工程师联合会的法文缩写）推荐的项目管理模式基本上有两种类型：

　　一种是以FIDIC《土木工程施工合同条件(通常称为FIDIC条件)》为代表的模式，由业主委托建筑师和咨询工程师进行前期的各项有关工作，待项目评估立项后再进行设计，在设计阶段进行施工招标文件准备，随后通过招标选择承包商，承包商不负责设计。业主和承包商订立工程施工合同，有关工程部分的分包和设备、材料的采购一般都由承包商与分包商和供应商单独订立合同并组织实施。业主单位一般指派业主代表与咨询方和承包商联系，负责有关的项目管理工作。

　　另一种是以FIDIC《设计一建造与交钥匙工程合同条件》为代表的模式，这种模式业主在完成雇主要求或项目定义的基础上，通过招标选择总承包商，这种模式承包商负责设计、釆购、施工管理和试运营全过程服务，这就是EPC总承包模式。

　　FIDIC合同条款具有科学、公正、严谨、规范化和国际化的特点，FIDIC合同条件反映了建设项目的共同规律。前者招标文件内容明确，使投标人之间能够公平竞争;条款较为详尽，充分考虑和兼顾了业主、承包商、分承包商各方的责、权、利，合同容易顺利完成；采用严谨的标准合同条件，投标人有细致而稳定的依据，容易形成较低的标价;充分发挥工程师的作用，对合同双方尤其是业主是十分有益的。

　　后者的设计一建造方案总承包模式，总承包商对整个项目的成本负责，在选定承包商时，把设计方案的优劣作为主要的评标因素，可保证业主得到高质量的工程项目；使用一个承包商对整个项目负责，避免了设计和施工的矛盾，可显著降低项目的成本和缩短工期；同时避免了业主过多介入设计过程和设计与施有工的搭接，有利于顺利进行。

　　FIDIC方法不仅在发达国家中普遍采用，也逐渐被发展中国家和地区接受和采用，尤其是被世界银行和亚洲开发银行等有权威性的金融机构接受。因此，这种项目管理模式在国际上最为通用，世行、亚行贷款项目均采用这种模式。

　　从上述几种工程项目管理模式来看，项目的组织者都是由业主来完成的。业主(Client)在英文中是买主或顾客之意。其采购的标的物是工程这种特殊的契约商品。按照世界银行的《采购准则》，业主制是在市场经济下业主实现“经济”与“效率”两大目标的工程采购机制。就内容而言，它包括业主对设计与监理工程咨询顾问的选择、对施工承包商的选择及在施工过程中对承包商的微观监理，其选择的基本手段是激起工程咨询顾问与施工承包商同行中的竞争。国际惯例的工程业主制的基本运作框架是世界银行的《采购准则》及国际咨询工程师联合会(FIDIC)的工程技术与项目管理规范。国际惯例的业主制对投融资者及业主来说，是一套完整、科学而成熟的投资控制与风险约束机制。

　　3.铁路工程项目管理的改革建议

　　3.1铁路工程项目管理的投资主体及特殊性

　　由于铁路建设项目具有：

　　(1)是国家或区域经济发展必不可少的基础设施；

　　(2)是关系到改善投资环境、改善人民生活、加强国防安全的设施；

　　(3)是难以盈利或投资回收期较长的项目。

　　同时铁路工程建设项目是以财政预算内的铁路建设基金或使用国债专项资金或财政担保银行贷款等建设资金投资的项目，属于政府投资项目，因而具有与一般投资项目不同的特点：严格的立项审批制度;严格的政府采购制度;严格的项目评审程序;严格的项目管理制度。

　　随着国家经济体制改革的不断深入，铁路工程建设项目管理日益科学化、严密化、系统化。主要体现在:建设程序管理制度、政府采购制度、项目法人负责制、工程合同管理制、建设监理制等。

　　3.2铁路工程项目管理的管理主体

　　由于铁路工程建设项目长期习惯于计划经济体制下形成的管理方法，从勘察、设计到施工，由建设单位(业主)全过程实施管理，管得过多。在这种模式下，投资与建设、建设与管理混为一体，行政权力直接介入工程项目的实施，缺乏有效的监督机制，导致项目投资效益低下，容易形成投资“黑洞”，滋生腐败现象，工程质量难以保证。同时，建设单位往往因为缺少投资约束机制而倾向于增大投资。因此不能充当铁路工程项目的管理主体。

　　在铁路工程项&中，要明确政府管理与投资主体、建设单位三者之间的职责.做到“投资、建设、管理、运营”四分开。可参照国外的管理模式，铁路工程项目的管理主体宜按如下设置；由行业管理的有关部门和受益的建设单位共同组建“业主”，成为项目的“管理主体”。其主要承担将项目实际支出控制在批准的“预算”范围内的义务。

　　3.3铁路工程项目代建制

　　铁路工程项目管理可以按工程建设项目代建制的思路。部组建投资公司，确立其投资主体的地位，主要任务是对全路或区域的铁路建设项目投资与还贷、设施经营进行全过程管理。对铁道部和铁路局具有建设单位资质的管理部门改制成项目管理公司，主要职责根据政府或投资公司的委托，开展项目的可行性研究、项目管理、工程监理等工作，有能力的公司还可承担重大问题的前瞻性研究等。在这代建制中，铁道部建设管理的主要职责是投资决策、市场选择和监管评估。投资公司、工程管理公司与铁道部政府的关系都是合同关系，通过市场竞争,获得发展动力，体现自身价值。

　　根据不同项目采用不同的建设方式,项目管理公司或以FIDIC《土木工程施工合同条件(通常称为FIDIC条件)》为代表的模式,选择承包公司;或以HD1C《设计一建造与交钥匙工程合同条件》为代表的模式，采用“交钥匙”方式，选择总承包公司。

　　重点要培育、扶持若干家具有综合功能的工程管理公司，使之成为工程管理市场的主体。在项目决策阶段工程管理公司参与咨询论证，在项目实施阶段参与设计、监督和项目管理，也包括交付使用后的咨询，对工程项目管理公司的资质条件、注册资金等方面的内容进行专题的研究。其次要修订有关法规、规章，使新的管理体制机制，以及各方行为做到有法可依。特别是对项目管理公司的资质认定、内部管理、考核办法、取费标准等进行研究。

　　3.4加强工程项目管理人员的培养

　　由于建设项目是一个系统工程，系统工程有其内在的规律，需要通过与之相适应的管理模式、管理程序、管理方法、管理技术去实现，也就是说，需要有专门从事工程项目管理的组织为之服务。这种组织除了应该有与项目管理相应的功能、机构、程序、方法和技术，关键是有相应的资质、人才、经验，才能够为业主提供最优秀的项目管理服务，能够为业主创造最大限度的效益。

　　目前铁路工程项目管理人才培养和资质认定工作多偏重于承包商和监理工程师方面，忽视了对业主项目管理人员的培训，考核和资质认定。实际上业主方在项目管理中起着十分关键的作用。尤其在中国国情下的项目业主，其委任、职责、权限、管理行为和制度，需要加以认真研究和规范。

　　在国际项目管理界，就是美国PMI(ProjectManagementInstitute)于70年代末和80年代初率先提出的项目管理知识体系和专业证书制度，简称PMB0K(ProjectManagementBodyofKnowledge)和PMP(ProjectManagementProfessional)0由其制定并修订的PMBOK巳被世界项目管理界公认为一个全球性标准，该书由PMP的标准化委员会编写，它既强调了专业人员必须掌握的知识体系，又强调了专业人员必须具备的文化、专业实践基础等，因此全面的反映了对高层项目管理人员的综合要求。

　　胡光祥   上海铁路局建设管理处总工程师高级工程师