社会救助制度的财政保障问题的策略制定分析

　社会救助资金是社会救助制度得以建立的经济基础，是实现社会救助目标的物质保障，财政资金是社会救助资金的主要来源。
　　一、社会救助相关文献综述
　　1关于社会救助内容的研究
　　国内学者对我国社会救助内容组成的研究比较常见，西南财经大学学者胡务[1]从社会救助体系建设出发，系统地介绍了生活、医疗、住房、教育等基本救助情况，以及近年来逐渐发展起来的灾害救助、就业、法律援助、特殊人群救助、农村反贫困等内容，又扩展性地提出了意外救助、社会互助、心理救助等。胡务对社会救助制度包含的内容给予了分类介绍，针对目前各项政策执行过程中遇到的问题，提出了政策建议。
　　学者乐章[2]对社会救助涵盖的政策内容进行了详细介绍。他认为社会救助是比社会保险历史更悠久的一个社会保障内容，最低生活保障、灾害救助、反贫困与扶贫、专项救助、国际援助等，比社会保险更能体现出现代社会保障的制度特色。乐章对社会救助制度进行了系统梳理与全面讲解。他还借鉴西方国家社会救助制度经验，介绍了社会救助的英国模式、美国模式、北欧五国模式等，提出我国应注重社会救助立法，强调社会救助内容的多方面和多层次性，有明确且稳定的社会救助资金来源，同时还应明确社会救助管理机构及其职能，注重分工协调。
　　目前，关于社会救助内容的观点比较一致，多数学者都认为应该建立以城乡最低生活保障制度为基础，其他专项社会救助为补充的多层次社会救助体系。
　　2关于构建和完善社会救助体系
　　我国社会救助制度从20世纪90年代城市最低生活保障制度的建立，发展到现在已经有将近二十年的发展历程。目前我国多层次的，或者说是综合性的社会救助体系框架已经初步建立。关信平[3]提出我国目前的社会救助体系是以城乡最低生活保障制度为核心，包括农村五保供养、医疗救助、住房救助、教育救助、法律援助、就业援助、自然灾害救助、流浪乞讨人员救助以及临时救助等项目在内的综合救助体系。但是目前的社会救助体系主要以解决眼前问题为主，目的性和针对性不强，对于未来长期发展的预测不足。新型社会救助体系的构建还应兼顾效率与公平两个方面，社会救助的功能也应从基本的生活保障转向综合性的民生保障。还有学者认为当前社会救助的构建已经基本建立，但是还存在不足之处，主要是法律体系不健全，救助工作管理不规范，筹资机制不科学，待遇水平不高[4]。为了解决这些问题，一些学者建议可以通过加强法制化建设，完善社会救助的法律体系；提高社会救助的行政管理，健全基层组织工作；优化财政支出结构，多渠道筹集社会救助资金。在完善救助体系上国内学者的共识是，我国目前已经初步建立了适应我国国情的社会救助体系，最低生活保障制度是基础，其他专项救助为补充。但是目前综合社会救助体系的构建还存在不少问题，解决的途径和方式侧重不同，但最终目的都是建立一个兼顾公平与效率的覆盖面广的新型社会救助体系。
　　3关于社会救助的责任主体
　　社会救助制度是现代社会稳定与和谐发展的基石，政府在其中起着不可替代的主导作用。政府是社会救助的主要责任人，因为由社会来承担社会救助责任会有一定的缺陷，在市场机制的作用下，贫富分化等社会问题逐渐严峻，何平[5]认为，在社会救助中强调个人和组织责任的分担不利于政府责任的全面发挥，不适应于社会救助的特殊发展模式，因此，政府责任在社会救助中的回归，已经成为社会救助事业发展的迫切需要。高梦滔和顾昕[6]认为社会救助体系基本上是一个有赖于政府财政支持的社会制度。戴卫东[7]也认为，政府在保障城乡居民生存权的最低生活保障制度的建立上应该负完全责任。但是近年来也有不少学者认为，在市场经济条件下，社会救助责任应予以社会化，由政府和社会，包括第三部门共担救助责任。毛铖等[8]认为，由政府作为社会救助的单一责任主体，许多问题已经显现，主要包括社会救助成效不显著、覆盖面窄、救助水平低、盲点多等问题，还有许多贫困人口游离在社会救助的“安全网”之外。因此，倡导、推动非政府主体（包括非政府组织、非营利组织、私人组织和社会个人）参与社会救助，实现社会救助主体多元化，将是我国社会救助制度发展的方向和必然选择。非政府组织依靠自身力量在现代社会救助中扮演了不可或缺的角色，分担了政府的社会救助压力、弥补了其工作的不足[9]。孔金平和涂文静[10]专门对非政府组织参与农村社会救助的三大优势进行了分析，并对农村社会救助中政府与民间组织合作模式的构建进行了探讨，指出构建一个由政府主持、非政府组织为协作者的合作模式将极大地促进中国农村社会救助的发展。虽然目前学术界探讨和赞同非政府组织参与社会救助的声音较高，但是我们依然不可否认政府在社会救助中的主要责任人的地位，从实践上看，政府财政投入仍是社会救助资金的绝对来源。如果政府缺位，财政社会救助支出不足，社会救助对贫困和弱势群体的作用也就无从谈起。
　　4关于当前社会救助存在的问题
　　对于目前我国社会救助制度存在的问题，国内学者的观点归纳起来可分为以下几个方面：一是社会救助的法律体系不健全，法制建设落后，没有全国统一的社会救助相关法律来遵从。二是财政对社会救助的保障机制尚未健全，政府资金从增幅上看虽然增长较快，但是规模依然不足，保障力度不够。主要是由于筹资渠道有限，资源没有得到有效整合，导致救助资金缺口较大。三是社会救助管理滞后，各个救助管理部门之间缺少相互配合，政出多头，救助管理的薄弱将会引发重复救助和救助不足等现象，部门之间和团体之间的相互拖诿扯皮难以避免。四是各个救助项目之间缺乏相互协调，制度之间缺乏有效衔接。随着社会救助体系的健全和完善，虽然社会救助项目日益增多，但是各个项目由于受不同的部门管理，项目之间没有统一的综合安排，难以形成综合效益。五是社会救助理念较为落后，对救助对象的心理关怀较少。对贫困对象的救助只看重款物等物质救助，而忽视了救助对象的心理和权利救助，容易导致救助对象的“福利依赖”，不积极就业，以及悲观、消极的心理。
　　二、社会救助的财政保障
　　政府财政投入在社会救助资金中一直占主导地位，从来源看，中央财政、地方财政尤其是市县级财政是 救助资金的主要来源。从本世纪之初开始，中央财政对社会救助支出的投入比重逐渐加大，近三年来尤为突出。各级政府财政在社会救助制度中的投入总量逐年提升，为各项救助制度构建提供了重要的财力支撑。
　　1财政投入社会救助资金的性质
　　政府对社会救助资金的财政投入，是国家为实施社会救助，通过税收收入、财政拨款的方式实现的一种国民收入再分配性质的货币形态。社会救助资金是社会保障资金的组成部分之一。从性质上看，与社会保险资金、社会福利资金共同构成社会保障资金，是社会再生产消费资金的一部分。从来源看，社会救助资金来源于物质生产部门劳动者剩余劳动创造的价值，是通过剩余价值再分配形式形成的社会消费资金的一部分；从去向看，是通过各项社会救助机制最终分配给贫困人群，转化为被救助对象的个人消费资金。在社会救助资金来源中，比重最大、来源最稳定的是各级人民政府财政拨款。
　　2财政投入社会救助资金的特点
　　政府通过财政预算、财政拨款而形成社会救助资金，其特点：一是法定性。与社会捐助的自愿性、随意性相比，政府对社会救助的财政投入，是按照相关法律法规，通过各级政府的财政预算予以安排，并通过财政拨款的手段来实现的，政府对社会救助资金的投入是依法实施的，具有法定来源与保障。二是基础性。因为社会救助资金的保障对象是贫困的弱势群体。在现代社会，无论社会保险、社会福利怎样完善与进步，社会上总有一批社会成员陷于困境，所以说，社会救助资金处于基础性的、兜底性的安全保障地位。三是财政性。财政是国家通过其权力并以其为主体征缴、分配、发放一部分国民收入的经济制度。从政府投入的社会救助资金是以国家为主体筹集和使用的，是国家参与国民收入分配的一种财政职能。通过财政预算、财政拨款等途径运作。
　　三、当前社会救助的财政保障中存在的主要问题
　　1政府间社会救助责任划分不明确
　　我国在由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过程中，中央政府与地方政府之间的事权和支出范围的划分还存在着许多不规范之处。事权归属过于笼统、没有实行细化，导致一些本应由中央承担的支付压给了地方，而本应属于地方政府的责任，中央却代之承担了一部分。中央政府和地方政府支出责任的不明晰，为财权的划分带来影响，留下隐患。中央政府对地方政府的过多干预、越俎代庖，导致中央在出台政策时对地方政府的财力承受能力不加考虑或考虑不足，致使地方政府在政策执行上由于资金压力大打折扣，最终使广大人民群众应享有的权利得不到保障。反之，地方政府如果对其应承担的责任予以推脱，比如社会救助制度中的保障贫困居民基本生活的责任，将会导致政策制定上的随意性、不完整性，影响社会公平的实现。
　　2财政对社会救助的保障范围有待进一步拓展
　　中国是人口众多的发展中国家，在经济体制改革、社会结构调整和城市化的进程中，失业人员迅速增加，贫富差距逐渐拉大，贫困问题一直困扰着我国。虽然目前我国初步建立了多层次的社会救助体系，各个救助项目也逐渐趋于成熟，但是这种制度的覆盖并不能达到百分之百。在享受最低生活保障等救助政策之外，还游离了许多边缘人群，他们的收入虽然高于保障线，但是高出的幅度很小，如果这部分人群遇到突发性生活困难，或者大病、子女就学等问题，他们的生活境况将十分严峻。目前，社会救助体系的建设还处于初级阶段，这个最后的“安全网”尚不十分精细，存在着覆盖面不全，制度之间衔接不畅，地区间发展不均衡，政出多门，财政社会救助资金不足等问题。尽管前面提到影响政府投入社会救助资金的因素很多，但财政保障范围不足问题仍较为突出。
　　3财政对社会救助的资金投入缺乏稳定的内在增长机制
　　财政对社会救助资金的投入，应以法律法规的形式加以确定。目前我国出台的关于社会救助制度的法规和规章中，提到了最低生活保障标准应随着经济的增长、物价指数的提高而自然联动，但是从财政投入角度看，没有明确提出社会救助支出内在增长的机制。国际上有些国家按照人均可支配收入的一定比例（如50%）作为贫困线的划定办法，同时社会救助方面的投入还与一国的GDP总量和财政支出或财政收入的增长相联系。而目前我国尚未出台相关规定，贫困线和最低生活保障线都没有严格按照规定进行自然增长。另外，从我国政府财政对社会救助的资金投入上看，我国社会救助支出占GDP和财政支出总量的比重都很低，分别是02%—05%以及1%—2%左右。这个比例相对于西方国家来说是很低的。也就是说，在我国财政投入的内在增长机制尚未完全确立，政府财政对社会救助的投入与总量指标的关联性不明显。
　　4社会救助的财政转移支付不够规范
　　财政转移支付是财政资金的转移或转让，主要是上下级预算主体之间按照法定的标准进行的财政资金的相互转移。社会救助的责任主体是各级政府。但由于我国分税制改革造成财力向上集中，以及财政体制、税收分成不同，造成中央和省级财政收入相对份额提高，市县以下，尤其是县乡财政普遍困难。近些年来，从社会救助支出财政转移支付的额度上看，总量是逐年增加的。从事权管理上看，中央和省级财政在实现辖区居民公共服务均等化、社会保障均等化的过程中负有重要责任，中央财政最低生活保障支出近几年来占总支出的比例也提高很快，目前达到75%左右，但是地区间财力不均衡的事实还是产生了各地财政社会救助水平的差异。目前从中央、地方形成了一种梯次转移制度的架构，体现为中央财政向省级财政转移部分财力，省级财政向市县级转移部分财力，用以弥补财政支付能力不足地方用于社会公共事务和社会救助制度的需要。这种制度存在几个问题：一是转移支付缺乏一套严格和规范的制度设计和执行标准。政府转移支付制度出现，源自于不同级次政府之间存在事权与财权的不对应。中央政府应承担保障公民基本权益和实现社会公平、公共服务均等化等职责，但是，在实际资金投入中，中央财政的转移支付力度不大，投入结构不合理，在公共产品和公共服务的提供领域，宏观调控力度不够，规范性欠缺。一方面造成了城乡转移支付的差距，造成城乡社会救助制度发展的不均衡；另一方面中央财政偏重对中西部地区的财力转移，而不是通过规 范的“因素法”，尽量剔除人为和主观因素影响，对转移制度金额进行测算，导致地方政府投入大的地区反而得到的补助少，有失资金分配公平。二是转移支付的流程环节较多，资金下达较慢。就农村最低生活保障制度来看，实际工作中中央财政对省级财政给予补助，省级财政对地市财政给予补助（含中央及省本级配套资金），最后市级财政向县（区）财政进行转移支付。由于资金流转环节较多，上级财政资金到位较晚，与农村低保资金的发放不同步，如果地方财力过于困难，导致低保资金不能及时足额到位的话，就极大影响了农村低保政策的效果，不利于社会和谐稳定。
　四、完善社会救助制度的财政保障政策建议
　　1加大政府财政对社会救助的投入规模
　　政府财政投入在社会救助资金中一直占主导地位，从来源看，中央财政、地方财政尤其是市县级财政是救助资金的主要来源。近年来，各级政府财政对社会救助支出的投入总量逐年增加，2009年城乡低保资金投入总额为845亿元人民币，2010年为970亿元人民币，2011年增加到1 328亿元人民币，比2010年增长37%。政府财政支出规模的增大为各项救助制度构建提供了重要的财力支撑。尤其是2011年，我国财政在农村最低生活保障上的支出额首次超过财政城市低保支出，为农村最低生活保障制度的完善提供了有力的资金保障。但是应该看到，我国的社会救助支出、最低生活保障支出总水平与国外相比还有很大差距，我国财政社会救助支出占社会保障支出的比重，以及社会救助支出占GDP的比重都明显偏低。为此，在投入方面各级政府应进一步明确投入责任，根据“社会救助最佳支出规模”理论，调整社会救助支出规模，不断提高保障水平。
　　近年来，我国在财政支出管理方面，不断调整和完善公共财政支出体系，财政用于社会公共产品与服务方面的支出不断增强。社会救助产品的供应数量逐步增加，以满足城乡贫困居民的需要。但是，我们还应看到，在当前市场经济条件下，市场机制在资源配置领域发挥主导作用，市场自身的缺陷使其不能充分提供社会贫困成员所需的社会救助产品，财政支出的“缺位”和“越位”现象都长期客观存在。政府财政干了不该干的事情，管了本应由市场机制解决的问题，而对于社会公共产品和服务的提供，社会救助和社会福利等本应由政府保障的公共需要却投入不足。应加快政府职能转变，进一步推进财政支出改革，明确财政支出方向，加大政府财政对社会救助支出的投入规模和保障力度。同时，应强化财政的公共支出功能，建立保障和改善民生的长效机制，优化财政支出结构，不断提升财政的公共支出功能，突出公益性，提高民生支出占财政总支出的比重。
　　2合理划分中央与地方事权范围
　　在构建新型社会救助制度体系建设过程中，规范中央与地方财政分配关系，形成合理的政府间财政分担机制，是规范政府职能，发挥财政对社会救助保障作用的关键所在。通常来说，按照政府间事权与支出划分的理论与原则，我国中央政府与地方政府之间事权和财权支出范围，可以划分为完全归中央政府承办的事务，主要包括国防、外交事务、国家安全事务等；完全归地方承办的事务主要包括辖区内基础设施建设和城镇公用事业发展，辖区内行政管理、地方性法规制定等；中央和承办地方协助的事务是指中央政府出面承办效率更高，但受益既不面向全民，又不局限于某一辖区的事务；地方承办中央资助事务是地方政府承办效率更高，但是可以归全国国民共享的事务。对于社会保障事务和社会救助事务，应属于地方承办中央资助的事务。因为这些事务属于地区性服务项目，使本辖区内居民受益，由地方政府根据本辖区内贫困居民特点设置标准和具体项目更有效率。但同时，中央政府也具有责任归属关系，因为民生的保障和全民生活水平的提高属于中央政府负责的人民生活基本权益和社会进步范畴。同时，由中央政府承担一部分责任更有利于宏观调控和地区间协调。依据公共需要与公共产品的层次性理论界定事权，把应由中央负责的事权交给中央，应由地方负责的事权交给地方。
　　3规范政府间财政转移支付制度
　　（1）明确财政转移支付的目标
　　科学确定财政转移支付的政策目标是各种经济成分财政转移支付制度的根本依据。在当前社会转型时期，我国转移支付的目标应定位于确保全国各地区都能提供均等化的最低标准的基本公共服务。因此，我国转移支付的方向也应该主要倾向于经济欠发达地区的基础产业及教育科技、医疗保健、就业培训等社会公共事业和社会保障事业。对于最低标准的基本公共服务来说，城乡居民的最低生活保障制度可以说是基础的基础，是为了满足广大人民群众的基本生活需要，应重点给予保障。
　　（2）改革现有的转移支付模式
　　目前，我国的社会救助制度多以纵向转移支付为主，资金大多是中央财政补助给省级财政，省级财政再向下拨付。应实行以纵向为主、横向为辅，纵横相互补充的财政转移支付模式。建议提高社会救助资金的统筹级次，由省级财政通过优化和调整财政支出结构，省级内部的横向调节和纵向转移，实现最低生活保障资金的较快增长。中央主要采取“以奖代补”的补助方式，对社会救助工作开展较好、资金投入较大地区（省甚至是市、县）给予奖励性质补助，使最低生活保障等专项转移支付有针对性使用，发挥更大效用。
　　（3）以“因素法”代替传统的“基数法”，对财政转移支付的标准给予统一和规范
　　“因素法”是选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素，对于社会救助项目来说，可以根据贫困人口数量、低保对象人数、人均收入水平、人均GDP等作为确定各地转移支付的衡量指标。
　　（4）建立财政转移支付评价、监督和考核机制
　　财政和民政部门应设计一套科学、合理的绩效评价与考核指标，对转移制度资金的使用和效益情况进行评价和考核；另一方面，应建立有效的监督制约机制，对社会救助财政转移支付资金的分配程序、使用过程、经济效益进行跟踪反馈，确保社会救助资金的安全、合理、有效的使用。
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