乡村治理村民自治论文开题报告

“社会主义新农村建设”并非一个全新概念，此前在党和政府文件中曾多次出现，在学界也早有学者提出并进行过试验。但2006年中央一号文件再次锁定“三农”并具体出台32条重大举措启动新农村建设，其含义自然有别于此前的任何一次。本文试从财政的视野对其中的“新”和“建设”进行讨论。 一、新在何处 此次社会主义新农村建设的提出是在城乡统筹发展的大背景下提出的，主要是通过基础性的制度建设和积累为未来城乡融合奠定基础，但具体而言，“新”主要体现为以下几点。 1.时代背景新 经过半个多世纪工业化的发展，我国人均GDP已超过1000美元，农业与非农产业的产值结构大约为15∶85，农业与非农产业的就业结构大约为50∶50，城镇化水平超过40%，这表明目前我国国民经济的主导产业由农业转变为非农产业，经济增长的动力主要来自非农产业，已进入工业化中期阶段。国际发展的经验表明，采取工业反哺农业的战略是一种普遍性现象，否则城乡和地区差距会继续拉大，经济社会长期徘徊不前，甚至出现动荡。正是基于这一基本国情和发展规律，胡锦涛同志在党的十六届四中全会上审时度势地提出“两个趋势”的重要论断，指出“在工业化初期，农业支持工业，是一个普遍的趋向；在工业化达到相当程度后，工业反哺农业，城市支持农村，也是一个普遍趋向”。毋庸置疑，未来经济发展从二元走向一元，实现城乡协调发展是一个新的发展路线图，新农村建设是协调的第一个基本举措。 2.治理理念新 乡村社会的治理在我国具有双重需求，国家追求有效和稳定，居民谋求福利改进，但是在我国不同的历史时期，中央政府并未因为对乡村治理存在需求而行使了应当的支出责任。在农业社会，乡村治理是通过乡绅阶层来提供必要的公共物品从而达到某种程度上的稳定；在人民公社时期，集体组织承担了农村社区公共物品的供给任务，但是在家庭承包责任制后，集体经济的经济功能和社会功能弱化，农村地区公共物品在长期得不到中央政府支持之后，只能在“预算外”和“制度外”寻求出路。而现在，在经历了税费改革漫长试点之后，中央政府回归到其应有的功能，承担了应有的支出责任，这不仅标志着我国农村正从传统的农业社会在向工商业社会转型，更标志着我国政府将民生问题放在首位，体现执政为民的治国理念。 3.制度供给创新 从某种程度上说，新农村建设是统筹城乡发展的第一步，但在其中制度统筹是关键。我国农村在未来很长一段时间内尽管可能预期在某些甚至大部分公共领域有所改进，但总体来看，要在较短的期限内达到城市居民所享有的公共服务水平尚有困难。因此，我国政府在具体明确和承担应有的支出责任后，对农村的大规模投资并非无序的，而是具有明显的指向性，旨在通过财政投入建立农村公共品的基本供给制度，为未来城乡制度对接减少摩擦。 二、财政应如何建设 启用财政政策通过“建设”来体现“新”的内涵是城乡统筹的必经之路，但是财政在投入时究竟应该如何作为呢？ 1.农村建设是仅对农业投入还是要更关注非农投入？ 现实经济成长的历程告诉我们，我国东部沿海地区的村落没有城市拥挤的道路和金光闪闪的大厦，但是他们拥有城市文明，按照城市的生活节奏在生活。这充分说明我国农村的发展并非一定要发展农业，一定要走城市化道路。据专家估计，2050年我国城市化率将达到50%，人口总规模将在16亿左右，也就是说按照这一口径进行估计，我国在未来很长一段时间内农村人口将维持在8亿上下，但是8亿人口完全依附在土地上从事农业生产是不现实也是不可能的，其中必然有一部分人从事非农产业。在我国成功加入WTO之后，“黄箱政策”、“绿箱政策”和“蓝箱政策”在不同程度上都面临政策约束，运用财政手段直接干预农业生产越来越受到限制，改变支农方式，由直接转为间接对农村的支持不仅易于获得国际社会的广泛认同而且还可能赢得国家组织的资金支持。况且从工业、农业发展与居民需求的关系来看，强调农村走非农道路是农民福利再造的必由之路。世界经济发展规律表明，居民个体需求的多样化只能通过工业来满足，尽管在经济发展处于1000美元～3000美元阶段时居民的膳食结构将发生改变，但是农民在满足居民多样化的需求时农业本身存在局限性。从我国的实际情况来分析，无论城市还是乡村，恩格尔系数都呈下降趋势，可以预见包括农村居民本身在内的所有国内居民随着经济的进一步发展及新消费需求的出现和成长，农业持续发展得不到市场的支持。当然，在这里我们有必要强调，财政在新农村建设中的重向偏移并非意味着我们就可以完全忽视对农业结构调整、农业科技的支持，只是与居民多样化的需求相比，农业在满足居民需求方面得不到工业所能得到的市场需求支持。 2.农民自身能力的拓展还是“面子工程”？ 在现代经济生活变迁过程中，我们要重视社会公正的现实意义。传统经济学一般认为财富积累能够增加社会福利，但现代经济发展表明人均GDP的提高与人的幸福程度改善没有根本的正相关关系。通过新农村建设再造农民福利，为广大农村提供目前短缺的公共品就一定能使农民的整体福利水平得到提高吗？诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚。森在对不发达国家农村社会转型的深入研究中引入了对“权利”和“能力”的分析，创立了以“能力理论”为核心的经济社会发展观。森认为经济增长之所以重要并不在于增长本身，而在于增长过程所带来的“相关利益”改善，个人能力的成长和拓展是社会发展的终极目标。目前我国农村正处于结构转换的关键时期，运用财政手段对农村进行大规模广泛地投资，真正的目的不是在农民收入方面做简单的加法，而是在农民收入增长的过程使农民获取收入的能力得到拓展并使收入机制稳定下来。更重要的是在农民能力得到拓展的同时其对公共物品需求的表达就可能是真正的内生型需求，从而改善我国农村公共物品供给中偏好表露难的问题，避免决策权转移而被迫分摊“面子工程”的提供成本，使农村居民也可能分享改革和发展的成果。3.农村投入是财政“一条褪”还是财政、市场“两条腿”？ 正如此前有学者预测国家在农村公共领域的大规模投入时代一定会到来，2006年这个时代已经来了。对于风雨交加的农村来说，这是真正的雪中送炭，但是单靠财政“一条腿”能行吗？我国的经济建设是在大市场背景下进行的，改革不可能逆市场经济规律而行之，尽管在过去的改革中市场经济将农民边缘化了，但现在农村的最终发展不能完全排斥市场，财政的作用仅在于“引导”和“发动”，农村面貌的根本改变还需要“两条腿”走路。这是因为一来我国区域经济发展很不均衡，农村贫困地区过多，虽然国家有能力保证全国各地区公共服务水平实现均等化，但是农村经济发展中的深层次矛盾及村庄、社区公共物品还必须通过自身的力量加以解决；二是从我国城市基础设施建设的经验来看，市场和财政是互补的而非排斥的；三是从国外发展情况来看，越来越多的研究表明政府不是公共物品的唯一提供者，当前，世界公共服务改革的核心思想之一就是政府应该把政策制定同服务提供分开，换句话说就是，政府在公共服务中的角色是政策制定，而不是主要直接地提供服务。虽然我国财政在农村公共领域的投入有部分属于“补课”的性质，但在公共事务领域内引入市场机制，建立机构之间的竞争机制是必要的，但这一定要在区域性公共品提供中注意保护产权，尽量在降低交易成本的情况下达成集体一致行动，从而避免“公共地悲剧”或者“搭便车”行为。 三、警惕财政阳光被“吞噬” 2003年后，我国农村税费改革进入一个新时期，中央财政投入力度加大，农民增收较快，消费进一步扩张，财政在解决和支持“三农”问题方面，发挥着不可或缺的作用，促进了农村政治和谐，农村居民对基层政府和村组织的工作认同度逐步提高，“干干关系”、“干群关系”大为改善；经济发展水平提高，农村经济结构发生了较大改变，农村第二、第三产业的发展对农村经济增长的贡献率正逐步提高；农民消费支出和消费质量都有了较大改善，农民纯收入持续上升，恩格尔系数出现下降迹象，在耐用消费品消费方面，拥有量品种和数量都出现增长趋势，农村各项公共事业发生了较大突破，广大农村正享受着财政普照的阳光。但是从实际农村财政运行的情况来看，财政普照的阳光并未完全如预期那样为农民所享受，而是出现被“吞噬”的迹象。 种田的相对比较收益低使财政阳光被“吞噬”。以粮食直补、取消农业税等增收政策尽管在某种程度上增加了农民种田的绝对收益，但是另一方面种田成本并没有维持相对稳定，两者相比，种田的相对比较收益使财政阳光照耀在政策之外的组织或者人头上。众所周知，农业是一个弱质产业，本身收益率比较低，采取不同的措施对农业进行补贴是世界各国的一贯做法。在我国农业有其特殊的背景，一是我国农业人口过多，二是非农产业在农村发展过缓，农民收入结构中尽管非农产业贡献在增加，但是就种田的农民（而且数量比较巨大）来说，以被管制的粮食价格与由市场定价的农业物资价格相交换，其结果自然是降低了农民的种田比较收益。有人评价说取消农业税的最大好处在于国家干部因为不用直接面对农民而使“干群关系”得到缓解，但实际上国家财政的“真金白银”流入了农资生产企业的口袋中（这部分企业实际上享受了国家的双重优惠待遇，一是市场定价权，二是普遍的税收优惠），而农民口袋里装着的却是刚刚放入的人民币的“余香味”。 农村公共品供给有可能使财政阳光被“吞噬”。这个问题似乎看来是矛盾的，其实不然。我国学者朱钢在对农村公共品供给与农民负担进行研究时就曾经指出，农村公共品需求存在官员需求和一般居民需求，当前者需求大于后者而又缺乏资金时，农民负担就可能由此而生。现在中央政府加大投入为农村提供普遍公共服务固然是件好事，但是毕竟财力有限并且历史欠帐过多，农村公共物品在很长一段时间内可能还处于短缺状态。据新华网的消息，因为缺钱，目前在我国60%以上的县没有标准的污水处理场， 的乡镇没有卫生院，有一半的行政村没有通自来水，60%的农户没有用上卫生厕所，亿农户需要解决燃料问题，6%的行政村没有通公路，2%的村庄没有通电，6%的村子没有电话（新华网，）。因此，农村公共品在长时间内的短缺与中央政府提供公共物品的时序性肯定在某种程度上存在矛盾，基层组织可能会通过集资或者摊派的方式来解决这种矛盾。更可怕的是，农民享受区域性公共物品还得持续交纳一定的费用才能保证不被排他。显然，农民得到的实惠不仅被转移出去还面临负担加重的问题（例如某些农村地区的有限电视收费问题）。因此，农村公共品形成缺乏诱致性需求因素也会对农民负担反弹形成另一种威胁。 巨额的基层债务有可能使财政阳光被“吞噬”。我国基层财政债务之巨有可能成为农村经济社会发展的绊脚石，据统计全国约2100个县级行政单位，乡村债务总规模达5355亿元，乡、村两级公共债务平均每个县高达亿元（新华网，）。当前中央政府加大对农村的财政投入，尤其是对贫困县的财政转移支付资金，如果没有较规范的责任分担机制和财政资金的风险控制机制，这部分财政资金有可能会以“公共工程”的名义被挪用填补基层债务的黑洞。 四、结语 2006年，中央政府将继续关注民生问题，加大财政投入贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针。据统计，2006年的财政投入将达3397亿元，比2005年增长14%，比2004年净增781亿元。庞大的财政支出被据为己有或者化为乌有，财政阳光被“吞噬”显然违背了中央的政策初衷。因此，针对上述分析的问题，在下一步的改革中，除了要继续贯彻“多予少取”的方针之外，还要防止国家财政支持目标被扭曲的现象，尽可能最大化财政支出效应。为此，笔者认为：第一，对农业生产资料企业进行严格的管理和规范控制，限制农资价格的无谓、恶意上涨，提高种田的相对收益，保证财政的阳光真正惠及到种田人的头上。第二，财政投资要着重培养农民对公共品的诱致性需求，改善农民对公共品偏好的表达机制。第三，财政对农村的投入如果是“工程性”的投入，则必须要加强事前、事中监控和事后验收，健全责任机制和考核机制，并明确奖惩机制；对于用于义务教育、卫生等一般转移性财政资金，要缩短资金转移路径，在条件成熟的时候可以凭借公民身份证按照一定标准打入财政专户，实行专款专用。 参考文献： [1]2006年2月21日正式公布的《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》 [2]中国“三农”形势跟踪调查课题组 小康中国痛———来自底层中国的调查报告[M] 北京：中国社会科学文献出版社，2004 [3]黄景贵 发展经济学研究：制度变革与经济增长[M〗 北京：中国财政经济出版社，2003 [4]王检贵 劳动和资本双重过剩下的经济发展[M] 上海：上海人民出版社，上海三联书店，2002 [5]韩俊 工业反哺农业，城市支持农村———如何在新形势下更多地支持农业和农村发展[N] 人民网———人民日报，2005—11—30[来源:论文天下论文网 ]

很鲜明的观点，你可以借鉴的。 第一，税费改革是当前必须的、符合我国改革总体方向的一大措施，但不宜提”治本之策”。因为总的来讲，这种”并税除费加返还”式的改革仍是我国历史上从租庸调到地丁银无数次类似改革的又一轮，即仍属传统框架内的改制。它离现代社会或发达市场经济社会的农业税制还差得很远。 现代税制的特点很多，其本质无非两条： 一是消除”身份性贡赋”色彩，实行公民权利平等基础上的非身份性税法，无论是所得税、资产税、遗产税等等都应有一定之规。对公民个人来说最重要的是所得税，而所得税率累进制和低所得免税线是现代社会的通例。但按这个原则，我国相当一部分农民就几乎不应成为征税对象。而按现行税费改革政策，改革后农业税加特产税两项占农民收入的比重仍达15%以上，与市民的所得税义务相比仍具有”倒累进”的、身份性的色彩。北大卢锋先生提出”农民免税论”，认为第一农民收入很多达不到所得税起征点，第二当前农业状况已使土地从”资本”变成了社会保障手段，不能成为资本税的对象。他的说法或许过于理想化，但却是合乎逻辑的。我们现在或许还做不到这一点，但一定要有这种意识：只要现存税制不能在统一的累进税率面前对城乡居民一视同仁，就不能说我们的税改已经”治本”了。 二是现代税制更重要的基础是纳税人权利--义务统一原则。所谓”无代表，不纳税”，可以说是近代化变革的最重要起点。当年英法等国最早的国会并不是基于什么民主的政治理念、而纯粹就是因国王必须就征税问题与”纳税大户”（后来随民主的发展而演变为一切对国家有义务的公民之代表）协商而产生的。也正是在”无代表，不纳税”的基础上形成的纳税人认同，使现代国家拥有比传统国家更强的征税合法性和更大的实际征税能力。纳税问题的实质是公民与国家的关系问题，它表面上是个财政概念实际上却是个政治范畴。本次税改在社区公益收费问题上提出”一事一议”、村民自治的原则实际上也是基于这一点。但在”皇粮国税”问题上与上述标准距离还很大。归根结底，税制改革的”治本”要取决于政治体制改革的突破。 必须强调的是，以上两点都以城乡公民一视同仁为原则，不涉及什么”工业反哺农业”、国家”保护”农民扶助农村的问题。发达国家，包括美国这样号称实行自由经济反对欧洲型福利体制的国家，农民都是公民中受到特殊保护的一个群体，而且经济学家一般认为，由于交易费用高、自然风险大、生产周期长、离散性供给和消费弹性小于供给弹性导致的”蛛网震荡”等原因，在形式权利一视同仁的”公平市场”中农民也会处于弱势，需要国家给予一定的照顾。但中国农民面临的从来不是争取照顾的问题（在农民人口比重如此之大的情况下恐怕也难以照顾）而是减少歧视的问题，不求”反哺”但求少取，不求”保护”但求准入，”形式权利一视同仁”这种在发达国家招致农民抗议的状况，对中国农民来说已是梦寐以求了。 第二，就技术层面而言，本次税费改革要注意的除了我以前谈过的”黄宗羲定律”陷阱以外，还有以下几个方面： 1、”百分率税则”的可行性问题。我国历史上所谓的什一而税、十五税一、三十税一，都是时人对税收总量的大致估计，实际操作起来由于国家没有能力核实农户的产量、收入，一般都只有按”硬指标”（丁、口、户、地亩）定额征收，顶多粗略地再把丁、亩等划个”三等九则、”“五等版薄”，这种划分与农户收入的实际变化也很难相关。而且由于乡村吏治不好，这种划等工作还容易被扭曲产生更大的问题。所以历史上就存在着”五等户、”“九则丁”逐渐被淡化、被更划一的标准所取代的趋势。因此当时一旦改革税制，为避免征税失控通常都采用绝对量控制的办法。如晚唐”两税法”便规定以大历年间实征额为限，清代地丁合一的原则是以康熙末年定额为准（”盛世滋丁永不加赋”）。而本次税费改革的”两个”都是相对性指标，在当前”农民纯收入”统计极不准确、”官出数字，数字出官”的情况下，没有绝对量控制只有相对性指标恐怕是不管什么用的。 2、与上述相关的是对农民非农收入的征税问题。我国目前所谓农民负担问题，其实主要是务农户、尤其是种粮（或其他大宗主要农产品）户的负担问题。象苏南浙江那些”乡镇企业”高度发达地区乃至城郊、城内级差地租高收益地区农民是不大有这种问题的。本次税改规定的基本税种是农业税和特产税，实际征收又多是按人口、田亩数计算，这就使负担集中在务农、种粮之民身上的状况更严重。目前在安徽、福建等地的试点中已经反映了这个问题。 这也是我国历来税制的老问题。由于我国经济活动、尤其在农村经济活动中缺少规范的薄记、营业额申报与核实等手段，古代的税收就常有”逼民趋末”的问题。清代有些地方为了使经商户承担一些负担，曾劝告乃至强制商户置办田产，免得”万金之子身无寸土，则终岁于国家不输一钱”。这当然不是根本办法。 应该说中国历代王朝均奉行重农抑商政策，在税法上也从没有优待商人而苛待农民的动机。但传统社会的条件下始终不能形成一种合理的累进所得税制度。所以一方面朝廷时常在工商领域实行不合理的勒索、垄断、禁锢制度，阻碍了民间工商业的正常发展，另一方面却在基本税制上一直沿袭了不利于农民的”倒累进税”传统。形成汉儒所谓”今法律贱商人，而商人富贵矣（秦按：实际上是有权贵背景的商人富贵矣，对于平民商人而言，那时的抑商政策可不是闹着玩的），今法律贵农人，而农人贫贱矣”的局面。尤其是宋明以来我国赋税征收的主体由人头税向土地税转移，这个问题就更严重了。 ”倒累进”之弊不仅使农民负担重于市民，农民之中，种粮农民又重于务工商的”农民”，而务工商”农民”的负担又重于纯粹的”食租者”。如今许多明星城市扩张所及，地价骤升，像深圳罗湖区许多”农民”仅仅由于区位而暴富，他们已经既不务农也不务工商，许多人只知赌博、包二奶，税收对其毫无调节作用。当然，决不是任何情况下地价飙升都使农民受益，更常见的是由于地权暧昧，地价一升土地就被收走，有权的”征”地”卖”给有钱的，区位收益同样流入私（尽管不是农民）囊。当年马克思主张通过土地国有取消绝对地租并把级差地租收归国有，然而如今相反，在不承认土地私有制的我国，绝对地租（现实中可理解为农耕户的土地负担）之高造成许多地方农民弃耕、土地抛荒严重，而高额级差地租（现实中主要是土地的区位升值或其他非投入性升值带来的受益）尽入私囊又造成垄断性食利者暴富、”炒地皮”和”卖地财政”盛行。反不如一些土地私有制国家用高额累进所得税调节级差地租更公平。 在面向城乡全体公民的现代所得税制暂时不能实现的情况下，”农民收入百分之几”的相对标准意义不大，按人按亩的定额计证又有”倒累进”之弊，怎么办？根本的出路还是上述的治本之策。但从技术角度讲，也不是没有改良余地。在保留国家最终征地权的情况下，改”地亩税”为”地价税”而地价税率实行累进制，也许是个办法。地价实行”自报公议”，”自报”有利益制约：高报地价，征税吃亏，低报地价，征地吃亏，农民自会选择最有利于己的报法。而土地税总额按地价分摊，无论怎么报，总额反正不变，国家利益也得以保障。同时”地价”概念取代自然形态的”地亩”概念，也为进一步的土地制度改革提供了条件。 第三，目前税费改革不能孤立进行的观点已被普遍接受，因而税改同时伴之以基层政治体制改革已成为共识。撤乡并镇、精简机构、村务民主、一事一议都是非常必要的。但是社区公共事务改革与国家-公民关系改革并不是一回事。我国目前乡村基层机构多，人员多，开支大的确是导致农民负担重的原因。但这与许多农村社区结构涣散、公共事务瘫痪、公共物品供给严重不足是并存的。改革前我国大部分地区乡村组织是”（生产）队为基础”，那时的”队”与农村传统自然村落-小共同体大致相当，即所谓”村队一体”，社区公共职能相当发达（体制之弊是另一回事）。改革后”队”基本虚化，由原生产队改成的”村民小组”往往形同虚设，而由原生产大队改成的”行政村”成了乡村组织的新基础，机构、权力均大为膨胀，特别是（在土地经营下放到户的同时）土地控制权由生产队上收到”行政村”后尤然。然而”行政村”并非乡土人际关系自然形成的共同体而只是国家基于管理需要划定的，社区公共职能薄弱而”国家经纪”色彩浓厚。除了部分乡企发达、村级经济活跃的富裕地区外，广大纯农区乡村的”行政村”权力基本上是单纯的”国家政权末梢”。其职能用农民的话说就是替上头”要粮要钱要命”，而社区公益职能很差（由于缺乏社区公信力，有时应上级号召搞的社区公共工程也被看成对上邀宠而增加农民负担之举）。然而，国家在法理上又不承认其为基层政权，而是将其规定为村民自治组织并由农民供养。这种”给国家办事而国家不养，由村民养活而无益于村”的状态导致村级组织处境尴尬，干群矛盾严重，村干部”两头不落好”之余往往更趋向于自谋其利，成为既敷衍国家也脱离村民的消极利益阶层。 近年来的村级民主对促进民主意识有很大意义，但并未根本解决”政权末梢”与”社区自治”的职能冲突问题。而纯就村治来说，在既非自然村落和熟人共同体、又非适当行政区划的”行政村”，以”国家民主”的标准程序建立一个既是自治组织又是政权末梢、职能相互冲突的机构，未必是最佳选择。我认为未来的乡村组织模式应当是： 在自然村（不是行政村）改变如今的涣散状态，发展村民自治，标准民主程序固然好，但熟人共同体的传统组织形式（如宗族等）只要组织成本低、社区治理有效而农民又接受，外人不必强行改变。自治组织不吃”官饭”，对村民负责，其是否需要、需要多少供养乃至公益费用，均以村民同意为原则，外部规定的”百分之几”标准意义不大。民主国家不能以上面的意志指派自治者，同时也不必过于在乎下面产生自治者的程序是否”标准”，只要以法治保证这些组织不侵犯人权即可。例如宗族议事会可以处理族内一般公共事务，但决不可私设公堂，侵犯族人基本公民权，也不许对外组织械斗。--其实这些限制与”族”不”族”的并无逻辑联系，即使”规范民主”产生的组织，也不能以”多数决定”为理由侵犯公民个人合法权利的。现代民主制度当然不可能以血缘组织为基础，但同样也不可能以强制取消血缘组织为基础，否则秦代法家的强制”分异”、不许”族居”就成了最激进的民主政策了。现代民主要制止的只是”族权”对人权的侵害，但其所以如此，并不是因为”族权”比其他形式的公共权力更邪恶，而只是因为现代社会对任何形式的公共权力的滥用都应该防止。现代社会应当明确”群己权界”：个人领域通行自由原则，无论血缘还是非血缘的、民主还是专制的公共权力都不应当侵害这种自由。而公共领域通行民主原则或曰多数决定原则，即社区公共事务取决于社区多数（无论这多数是否有血缘上的联系）或受权于多数的代理人，国家公共事务取决于国民多数或国民多数选出的代理人。只要落实了这些原则，所谓村民自治会助长宗族倾向的担心是大可不必的。 在自然村之外取消”行政村”，而把乡划小一些（这与目前存村并乡的思路不同），乡级机构应是民主国家政权末梢，不是自治组织；是派出机构，不是组织庞大的一级政府；”乡官”是事务官而不是政务官，实行公务员制而不是选举制，由国家财政供养而不是由农民供养。尤其教育这一块国家要切实负起《义务教育法》规定的责任，不能让农民来”养教育”--后者正是形成如今”农民负担问题”的原因之一。至于”七所八站”这类专业机构或农业服务部门，或者实行企业化，向市场求生存，竞争中谋发展。或者作为需要补贴的公共事业单位由财政实行垂直拨款（即与所谓”乡级财政”脱钩），不能让农民承担补贴责任。在上述原则下，数量减少的”乡官”吃”皇粮”，办国事，由政府考核任用，过去引起争议的”乡级选举”问题不复存在。农民在这一级的民主权利主要是自由结社等公民权利，通过农会等组织保有与政府谈判的能力。 而民主选举应当是县及县以上各级政权的产生基础。这涉及政治体制改革的其他方面，这里就不细谈了。简而言之，自然村自治，行政村取消，乡上农会对公务员，县上搞选举 政权。以实现传统与现代化、农民民主权利与国家行政能力的结合。 第四，近年来财政收入上”强干弱支”的政策取向值得反思。90年代中期以来国内外一直有呼吁我国强化”国家汲取能力”的声音，它主张实行财政集权、提高两个比率（国家财政收入占GDP比率，中央财政收入占国家财政收入比率）、发展转移支付，这在当时”诸侯经济”发达、中央财政困难的情况下有其合理性。即使今天，省级经济中仍然有”诸侯”现象，中央与省的关系上适度集中可能还是合理的。但这些年来除少数发达地区外，县乡村三级财政的困难日益加剧，中央财政收入却超出预期地高速增长。去年中央财政增收2000亿，而多数县工资都难以发出，村财政负债数十万、乡财政负债上百万的比比皆是。这些财政窟窿最后还得用农民的血汗来填补。农民负担问题的恶化不能说与此无关。 ”强干弱支”主张者喜欢强调国际上”两个比率”发达国家比不发达国家高，现在比过去高。以此证明我们应该提高这两个比率，尤其是提高中央财政的”汲取”比率。他们还说世界上许多统一国家的解体乃至我国历史上各代王朝末世的大乱都是由于这一比率下降导致的。我以为这是太过轻率的说法。欧洲许多民族在前近代处于领主割据状态，无所谓”中央财政”，统一的民族国家是与近代化进程同步形成的，说这一过程伴随着中央财政力量的成长或许可以成立。但倒过来说统一国家的解体就是由于”中央汲取能力”不够，已是很难服人。 而古来就有中央集权传统的帝制中国，”国家财政收入占GDP比率”是否低于现代国家大有疑问（的确有来源于国外汉学界的说法，以史籍中记载的”正供钱粮”为据，说传统中国的农民负担比前近代欧洲农民轻得多，但如前所述 ，杂派远高于”正供”在古代中国是常见现象，所以这个说法不可信），”中央财政收入占国家财政收入比率”则一般都高于现代国家，尤其在历代王朝末世除少数例外（例如东汉晚期的确是朝廷”汲取能力”萎缩、”官负人债数十亿万”的时代）,倒一般都是”中央财政收入占国家财政收入比率”很高的时期，正是在朝廷横征暴敛不仅使百姓遭殃，连地方也对中央失去耐性的情况下发生了王朝崩溃和社会爆炸。 以明代为例，明中叶政治相对最清明的弘治年间全国征收夏税秋粮米麦共计万石，其中”起运”（上缴中央户部）万石，占56%；”存留”（地方政府支配） 万石，仅占44%。1 此后中央所占比重一直有上升趋势。万历六年全国夏税秋粮共万石，其中起运万石，占；存留 万石，仅占。2 这个”中央财政收入占国家财政收入比率”已经比绝大多数现代发达国家高出不少了。到明末”三饷加派”风起，这些加派都属于中央财政，从而使中央收入在全国财政盘子中所占比重进一步大幅升高，用黄宗羲的话说，达到”天下郡县之赋，郡县食之不能十之一，而解运京师者十之九”3 的地步。试问当今哪个发达国家中央财政的比重能高到如此程度？而明朝也就在这样的状况下崩溃了。 清代财政的中央集权程度更甚于明。清廷初建时为了安定人心，除总体上标榜轻徭薄赋外，还规定全国财政收入中中央与地方应各拿50%，即所谓”顺治初年，钱粮起、存相半”。4 但实际上中央所拿远远超过此数。在清前期和平时代的康熙二十四年、雍正二年与乾隆十八年，全国各征收地丁钱粮2819万两、3028万两和万两，其中起运部分分别占、、。5 到清中叶嘉庆年间，全国地丁钱粮正供加耗羡总数中起运部分增至，而清廷由此转向衰败。延至清末，这个比率更上升到光绪年间的，6 --这与黄宗羲所讲的明末情况如出一辙--而清廷也就走向灭亡了。 民国在抗战前，中央财政收入主要靠关盐统三税，田赋则划归各省财政，田赋附加一般划归县财政支配。抗战爆发后，政府首先采取的一个财政措施就是把田赋收入收归中央财政，并加强了中央对国统区田赋之外的人力物力资源的“汲取”力度，为此任用大批素质不良人员扩充乡村政权末梢。这虽然有战时经济可以理解的原因，但它对国民党政权与地方、与民间、尤其是与农民关系的加速恶化，实有重要作用。熟悉土改情况的人都知道，那时发动农民诉苦时，农民绝大部分的控诉通常并非冲着地租剥削，而是冲着国民党的苛捐杂税、拉丁派款和乡村保甲人员的为非作歹。 当然，以上统计都是就合法财政收入而言，如果考虑到非法横征，则中央政府在全国财源中拿走的不太可能达到如此高的比重。其实即使合法财政收入百分之百都被”起运”了，有权可用的地方官也不会饿死，甚至可能不会比以前少拿。但这在绝对量上决不意味着中央拿的没有那么多，而只意味着地方上拿的远不止那么些。换言之，这更表明农民实际负担因”强干弱枝”而增加的程度常常超出中央政府的预想。可以相信历代统治者无论贤暴明昏，大概都不至于故意虐民取乐，拿自己的江山社稷开玩笑，他们通常只是认为朝廷多拿一点，地方少拿一点，百姓总的负担不会增加多少--很可能他们听到的汇报也是这样。然而常识告诉我们，朝廷的”汲取”本身需要支付成本。皇上不可能派千千万万的钦差直接面对民众，朝廷的收入终归是要由地方机构来征收的。而地方机构与朝廷一样作为利益单位也有”经济人”属性，趋向于在权力所受到的制约边界内实现自身利益最大化。朝廷征收的越多，越需要更多的”国家经纪人”，或授予地方上更多的”国家经纪”权，而在纳税人权利不足的情况下这种更为强化的国家经纪权也更能实现自身的最大化利益。朝廷既然把正式赋税乃至耗羡之类的合法加派都几乎”起运”一空，就很难不对地方上那些经纪人的另行”创收”睁一只眼闭一只眼，导致”正供有限而横征无穷”之弊愈演愈烈。 因此”起运”虽非”横征”的根本原因，但”存留”不足在许多情况下的确促成了”横征”的泛滥。明清时代许多有识之论谈到了这一点： ”存留以供本地之用，一或不敷，……俸无所出，何以惩官之贪？……食无所资，何以禁吏之蠹？” 7 ”存留款项尽行裁减，由是州县掣肘，贪墨无忌，私派公行，不可救止，百弊皆起于此。”8 ”存留钱粮原留为地方之用，裁一分则少一分，地方官事不容己，不得不又派之民间，且不肖有司因以为利，是又重增无限之苦累矣。” 9 起运太多存留不足，还导致借款上缴、挪移他费、转圈财政、弄虚作假等混乱现象。清初户部尚书就曾报告说：起运太多，”势必欲挪移供应”。10 就连康熙皇帝也看到：一切存留款项尽数解部，导致”州县有司无纤毫余剩可以动支，因而挪移正项，此乃亏空之大根源也”。他指出，当时名义财政收入很高而实际可用财力却不足的所谓”亏空”现象，官吏贪污固然是原因之一。但奇怪的是：”地方有清正之督抚，而所属官员亏空更多，则又何说？”康熙认为原因就在于这些”清正”官员办理”起运”太积极，以至于借款上缴、挪移他费，形成转圈财政即帐面收入甚多而实际财力匮乏的大弊，他强调此弊对财政的危害有甚于贪污。11 平心而论，我们现在不也出现了类似情况吗？ 我们的一些论者在鼓吹强干弱支时往往大谈发达国家如何如何，罗斯福如何如何，他们忘记了人家的政府职能、约束机制和运行环境都大异于我们，说句逆耳的话：在我们的体制条件下一味”强干弱支”，很可能学到的不是罗斯福，而是崇祯帝。当然我也不主张无限制地搞财政分权。无论罗斯福还是撒切尔都有许多基本的制度前提，在我们现有体制条件下，靠”强干弱枝”来搞”福利国家”和靠诸侯经济来搞”自由市场”都是无法成功的。也许我们到了摆脱单纯从财政上争论”集权”还是”分权”的时候了。

开题报告就论文的目的，文献综述，论文大纲，期刊网上很多的文献综述绪论近些年来，对于村民自治的研究受到了学术界和一些研究部门的重视，在这一领域中也有几位较权威的学者，本文将以这些学者的研究为基础从四个方面对村民自治进行深入探讨，为村民自治寻求更好的方向作一综述。一、研究的起源与意义1987年《中华人民共和国村民委员会组织法》（试行）颁布实施以来，尤其是1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布实施以来，村民自治制度在我国广大农村得到推广实行。以“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治制度建设的不断深入，逐步使农村走上了自我管理、自我教育和自我服务的发展轨道。村民自治不仅促进了农村基层民主程度的提高，而且促进了农村经济、文化和社会事业的全面发展，农村治理不断向走向善治。在村民自治制度建设取得长足进展的同时，我们也不难发现，由于各种各样的原因，农村社会的各种矛盾和问题随之暴露出来。从全国各地反映的情况来看，乡（镇）同村关系不协调、农村基层干部整体素质不高和工作作风不踏实、宗族势力抬头并且运用选举的合法途径控制农村公共权力，是当前顺利实施村民自治制度必须解决的主要问题。在众多的农村问题中，应当说农村党的基层组织建设和党支部的角色与功能问题是一个带有关键性和根本性的问题。这一问题不解决好，其它问题的解决就无法理出头绪。党的十五大以来，党中央为了加强党的农村基层组织建设，颁布了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，《中共中央组织部关于加强农村基层干部队伍建设的意见》，《中国共产党农村基层组织工作条例》，这一系列文件，对党的农村基层组织的地位、作用与任务进行了比较明确的规定。在村民自治制度背景下，党中央提出关于加强党的基层组织建设和基层工作的一系列重大方针政策，是对新的历史条件下党的基层组织建设和基层工作面临新情况和新问题的积极回应与重新思考，这些方针政策的制订，同时也为国内党的理论工作者提出了一些新的课题，需要进一步从理论上加以丰富和完善，还需要通过理论联系实际的研究，进一步提出解决实际问题的具体思路和对策，从而丰富和完善党的建设理论和经验。对村民自治制度背景下农村党支部角色与功能的研究，有助于进一步深化对我国政党制度的理论研究，更好地理解中国共产党在有中国特色中国社会主义民主政治建设和现代化建设中的地位与作用。具体而言，中国共产党如何在农村基层巩固和加强自己的执政地位，如何发挥领导核心作用，决不是一些抽象的原则问题，需要从理论上加以具体化。只有在理论上对党的领导有了科学、准确的认识，才能够正确处理好党的领导与村民自治的关系，才能够正确地评价村民自治制度对于中国社会主义民主政治发展的积极意义，才能够解决党的基层组织领导权的民意基础问题。二、文献综述通过阅读大量相关书籍、论文，初步归纳出当前学界对我国关于村民自治功能的研究有两种指向，第一种指向关注村民自治对于解决当前特定背景下农村社会实际问题的能力，第二种指向关注村民自治在中国政治体制中的地位。1．王振耀的《中国农村村民委员会法律制度》和徐勇先生撰写的《中国农村村民自治》两本著作详细考察了村民自治的缘起和功能。2．何泽中的《当代中国村民自治》对村民自治的性质、特征、基本原则、自治权利、政策法律基础、制度保障、组织架构、运行机制等方面进行研究，并对村民自治的发展和完善提供对策性建议。3．王禹《我国村民自治研究》研究村民自治的有关法制建设的基本原则和基本问题作出了具体答，以推进我国村民自治的法制化进程和我国社会主义基层民主建设的发展。4．徐勇，徐增阳的《乡土民主的成长——村民自治20年研究集萃》主要介绍的中国村民自治的发展与走向，关注和推进乡村政治社会发展，致力寻求有效的乡村治理形式。三、本文的研究思路与方法本文是对相关文献资料进行分析和归纳，从四个方面对村民自治进行深入探讨，为村民自治寻求更好的方向作一综述。第一章 我国村民自治的发展历程村民自治发端于20世纪80年代初期，并在80年代中后期伴随着人民公社体制的解体而迅速普及。1982年宪法，第一次确认了村民自治制度的法律地位。1998年党的十五届三中全会，把进一步扩大农村基层民主，全面推进村民自治，作为我国农村跨世纪发展的重要目标和方针。全国农村普遍进行了三至四届村委会换届选举工作，选举的民主化、规范化程度不断提高.到1990年村民自治的制度逐步完善了起来，1998年《村民委员会组织法》的通过，为村民自治提供了强有力的法律依据。第二章 我国村民自治取得的成就与创新村民自治的主要成就在于民主理念、民主规则和技术程序在农村的推广，各种村民自治组织通过民主方式建立，并按照民主方式加以运行。这给农村带来了村庄的基本社会秩序，促进了农村社会稳定，并为村庄公益事业的发展提供了制度平台。它对基层民主和整个国家的民主化都在产生推动和借鉴意义。广大农民在村民自治的实践中, 创造了许多民主的新形式。村民自治更加深入和有实效。村民自治的成功实践和自主创新, 是中国共产党领导亿万农民发展中国特色社会主义民主政治的伟大创举，更是农民智慧的结晶。第三章 我国村民自治中存在的问题村民自治推进了农村的民主化进程, 调动了广大农民的政治热情。但是我们也应当冷静地看到, 村民自治作为一个新事物, 还有许多有待完善的地方。农村的民主政治建设的道路仍然还很漫长, 村民自治的工作仍有一段艰难的路要走, 就目前而言,影响村民自治发展的重要因素有四个(1) 农村经济相对落后(2) 民主选举操作困难（3）村民民主意识淡薄(4)有关的法律还不完善第四章 完善我国村民自治的政策建议村民自治作为全国村级治理的一种构架，在我国是一次突破，没有现成的东西作为参考，在探索中发展，在前进中完善，是农村村民自治进一步发展的唯一途径。(1) 加快发展农村经济, 努力为村民自治提供重要的物质基础（2）完善民主选举制度（3）增强村民民主意识（4）加强农村法制建设