迪拉索高品
一、我国现行财政支出绩效评价存在的问题从广义看，目前我国各级人民代表大会对各级财政预算、决算的审查，各级审计机关和财政监督机构对财政资金的使用进行监督检查等，都或多或少涉及了评价财政资金绩效的内容，但这些行为主要是以监督检查为主要目的，还不能成为真正意义上的财政资金绩效评价。从财政资金管理看，各级财政部门为加强财政资金管理，也采取了一些绩效管理的方法。从我国财政支出绩效评价工作发展的现状看，虽然已有初步基础，但由于此项工作起步较晚，且缺乏系统性研究，仍不能适应我国经济发展与财政改革的客观需要。总的来看，我国财政支出绩效评价工作主要存在以下几方面问题：（一）缺乏统一的法律保障。财政支出绩效评价工作要取得实效，必须得到立法支持，而且要制度化、经常化。而我国公共投资部门虽然也提出要完善项目投资决策程序，对国家重点投资项目要从立项决策、竣工验收直到财政支出绩效评价，实行全过程管理，但迄今尚未出台全国统一的有关财政支出绩效评价工作的法律法规，使我国财政支出绩效评价工作缺乏法律约束和制度保障。（二）没有明确的管理机构。西方许多国家和世界银行等国际组织都设有公共支出绩效评价机构。而我国，缺乏这样一个有权威性的财政支出绩效评价综合管理机构，财政支出绩效评价工作主要分散在各管理部门，各部门又主要从技术性能、项目管理方面进行财政支出绩效评价，指标、方法和组织程序差异大，难以形成统一的、全面的财政支出绩效评价。标准不统一，使财政支出绩效评价结果差异大，缺乏可比性，难以保障财政支出绩效评价结果的客观公正性。这是目前我国财政支出绩效评价工作发展滞后的重要原因。（三）未构建规范的指标体系。目前，各有关部门的财政支出绩效评价主要通过若干固定的财务、技术和工程管理指标进行全过程评价，评价侧重于技术、工程和资金使用的合规性，对财政资金的使用效益评价不足。同时，各部门评价指标设置呈平面化和单一性，缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完整的指标体系，不能从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价。由于缺乏科学、规范的方法和指标，影响了财政支出绩效评价结果的公正合理性。技术性缺陷是我国财政支出绩效评价工作发展缓慢的直接原因。（四）支出评价内容不完整。体现在：一是侧重于合规性评价，忽视效益评价。从总体上看，目前各有关部门进行的财政支出绩效评价工作带有明显的审计特征，即重点审核项目支出行为是否符合现行财务政策和国家有关规定，往往忽视对项目效率或发展效益方面的评价，或由于评价指标设置不完整，不能进行项目的效益评价；二是评价对象仅局限于项目本身，而忽视项目内外因素的综合分析。财政支出绩效评价工作不仅涉及项目审核、投资与回报的评价，而且包括各种宏观因素的评价，如投资的社会环境，包括政策环境和自然环境对投资行为的影响及投资行为对行业、社会乃至整个经济运行的影响等。目前的财政支出绩效评价工作恰恰不包括这些内容，使财政支出绩效评价工作不能达到为政府宏观决策服务的目的。（五）支出评价结果的约束乏力。由于财政支出绩效评价工作体系不健全，缺乏法律规范，财政支出绩效评价结果只作为各有关部门项目建设档案保存，或作为有关部门加强新上项目管理的借鉴或参考，对财政资金支出项目中的成绩、问题与相关责任、项目执行过程中的各环节责任人并没有任何直接约束，不仅使财政支出绩效评价工作流于形式，而且影响了财政支出绩效评价工作的权威性，制约财政支出绩效评价工作的深入开展。二、构建财政支出绩效评价体系的路径选择（一）坚持系统化原则，整体规划财政支出绩效评价的改革方案。有效的制度不可能是一项单一的制度，必须是一个完整的制度体系。但这个制度体系不是以多少论效率，而是以其客观性、科学性论效率。比如，如何衡量财政支出的成本与效益遇到的一个技术难题是：公共产品或服务具有外部性特征，而且某项支出效益的取得又与很多因素有关。因此，试图直接、准确地评价财政支出效益确实不易。但有一个简单的方法可以解决这一难题，即在定性评价的前提下采用同类相比的方法实施定量评价。如用于学校教学楼建设的教育经费是“造楼”还是“造人”？从定性的角度看一目了然。财政支出绩效评价难度极大，一个重要的原因是绩效评价涉及到某些人或某群人的小利益，但对整个国家有百利而无一害。制度体系的整体规划，应充分认识实施的难度，从理论上论证财政支出的供给范围与规模、预算会计核算模式、政府事业的发展规划、财政支出管理的决策机制、重要项目评价报告的听证制度等多方面因素的影响，在调查研究的基础上提出切实可行的改革方案。（二）采取循序渐进的实现方式，由易到难、由重点到一般逐步展开。英国和瑞典的经验告诉我们，他们的财政支出绩效评价是从公众和议会特别关注的重大问题与具体项目开始，逐渐扩展到全部财政支出；从重点评价支出的经济性、合规性开始，逐步转移到对财政支出的经济性、效率性、有效性的全面评价。经济性指在财政支出管理中建立有效的支出决策机制和支出优先安排机制，克服财政支出活动中严重浪费和分配不均问题；效率性是政府及民众对财政支出在项目决策机制、实施进度、经济效益和社会效益等方面要求的具体体现；有效性是财政支出所取得的最终成果的具体体现，需要结合当前效益与长远效益来衡量。我国财政支出绩效评价的实现方式也应采取渐进式的方法，由易到难、抓住重点、逐步展开。财政支出绩效评价的重点，应由财政支出的经济性、合规性开始，逐步扩展到效率性和有效性。（三）按照动态管理的方法，在财政资金运行各环节建立财政支出绩效评价制度。财政资金总是处于不断循环过程中。在收缴环节，采取集中收缴方式明显要比分散收缴具有更高的效率；在存库环节，开展有效的现金管理可以提高资金效益与加强财政控制；在分配环节，预算目标数量化、分类细化有助于对财政支出进行监督和评价，还可清晰地衡量预算分配环节的成本与效益；在购买环节，实行政府采购制度可以取得分散采购方式下不可能取得的规模效益、经济效益和社会效益；在支付环节，采取电子化集中式的直接支付方法，是提高财政资金绩效的必然要求。因此，财政支出流经的各环节存在一个绩效问题，不能仅就财政资金的最终使用成果为对象来评价财政支出的绩效状况，应建立覆盖财政资金运行各环节的财政支出绩效评价制度。（四）根据科学化原理，建立财政支出绩效评价指标体系与评价机制。财政支出绩效评价指标体系是开展绩效评价工作的中心环节。设计一套科学、合理的指标体系，需要兼顾局部利益与整体利益、当前利益与长远利益、直接利益与间接利益，既通用可比、简单适用，又易于操作。为此，可以按照部门、项目、环节分别建立绩效评价指标。部门评价指标用来衡量部门事业发展取得的业绩，可以和部门负责人政绩考核结合起来；项目评价指标是按照分类的原则对不同财政支出的使用效果进行评价；环节评价指标是衡量财政支出运动过程中存库、分配、购买、投资、支付等各环节的绩效水平。建立科学、合理的绩效评价机制，是充分利用绩效评价指标体系、有效开展绩效评价活动的前提。所以，应建立各部门自我评价、财政综合评价、绩效审计评价为一体的绩效评价机制。部门自我评价是各部门对年初设定目标与实现情况的对比评价，并做出具体分析和说明；财政综合评价是财政部门对重点预算资金的绩效进行重点评价，对所有财政资金的绩效状况做出综合评价，并在预算执行过程中对各部门的预算执行情况进行抽查，以保障各项计划目标及时、顺利地实现，更好地配合下一年度的预算分配工作；绩效审计是审计部门针对一些使用大量财政资金的部门和领域进行的专项审计，并提出相应的处理建议；社会评价是社会民众或媒体针对社会普遍关注、群众反映强烈的事件进行举报、采访或揭露，以改善财政支出绩效的整体状况。（五）逐步建立财政支出绩效评价的信息收集网络和数据库。财政支出绩效评价活动的开展，离不开一定规模与容量的数据库，需要针对各类支出项目的投入、效益与影响，进行必要的横向与纵向比较，保证绩效评价工作的持续、高效开展。分不同行业、类型的财政支出项目，将有关的信息或资料作为初始数据源，并在此基础上逐步扩大评价信息的收集范围，推动数据采集进入标准化工作阶段。充分利用现代化的信息技术，建立有效的绩效评价信息收集网络，确保数据信息采集的有效开展。克服制度障碍，在不危害国家安全的前提下实现信息公开、共享；大力推进政府与企业信息化进程，建设完备的财政管理信息系统，提高信息采集的效率性与安全性；发动社会力量，开展数据处理软件的设计与开发，以提高数据处理的效率。三、推进我国财政支出绩效评价改革的对策针对我国财政支出绩效评价工作存在的问题，结合国外发展经验，建立我国财政支出绩效评价体系，应从以下几个方面着手实施。（一）划分评价层次。根据开展财政支出绩效评价工作的主体和客体的不同，可将财政支出绩效评价工作分四类：财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价。财政支出项目绩效评价的主体通常是财政部门、项目实施单位及其主管部门，评价对象是财政支出项目的效益。由于财政支出项目是部门（单位）财政支出的重要方面之一，而且项目支出内容十分广泛、项目间差异大、项目效益不确定性大。因此，对财政支出项目开展绩效评价，对合理安排财政经费、提高财政资金效益具有十分重要的作用。单位财政支出绩效评价的主体通常是财政部门和主管部门，评价对象是主管部门所属二级和基层预算单位的财政支出效益。单位财政支出绩效评价是部门财政支出绩效评价的基础，单位作为财政部门预算管理的基层单位，其支出效益直接反映为财政支出的总体效益。因此是财政部门预算管理的重要内容之一。部门财政支出绩效评价的主体通常是各级人民代表大会、政府和财政部门，评价对象是各政府部门（使用财政经费的一级预算单位）的财政支出效益。部门财政支出绩效评价是财政支出综合绩效评价的基础，是财政部门预算管理的重要内容之一。财政支出综合绩效评价的主体通常是各级人民代表大会、政府监督机构、财政政策研究机构等，评价对象是财政支出的整体效益，是部门财政支出效益的综合反映。综合绩效评价对象具有整体性，其范围可以是整个国家的财政支出，也可以是某一区域内的财政支出。（二）建立评价制度。财政支出绩效评价是一项涉及范围广、内容复杂的系统工程，无论是评价工作的组织实施，还是评价结果的具体应用都必须遵循一定的制度规范。首先，建立我国财政支出绩效评价体系的基础是要制定《财政支出绩效评价办法》、《财政支出绩效评价方法选择及工作程序》、《财政支出绩效评价指标设置及标准选择》、《财政支出绩效评价结果应用》等一系列统一的制度规范，明确全国财政支出绩效评价工作规则、工作程序、组织方式及结果应用，并对相关行为主体的权利和义务进行界定。其次，要在财政资金运行各环节建立财政支出绩效评价制度。财政资金总是处于不断运动中，在收缴环节，采取集中收缴方式明显要比分期收缴具有更高的效率；在库存环节，开展有效的现金管理可以提高资金效益与加强财政控制；在分配环节，预算目标数量化、分类细化有助于对财政支出进行监督和评价，还可清晰地衡量预算分配环节的成本与效益；在购买环节，实行政府采购制度可以取得分期采购方式下不可能取得的规模效益；在支付环节，采取电子化的集中式直接支付方法，是提高财政资金绩效的有效途径。因此，财政支出各环节上都存在绩效问题，应在财政资金运行各环节都建立财政支出绩效评价制度。最后，做好财政部门、预算单位、审计和财政监督机构、社会中介机构在财政支出绩效评价工作中职责和业务分工的划分等制度建设，从多方面强化和推进对财政支出绩效的评价。（三）完善评价体系。根据我国的实际情况，财政支出绩效评价指标体系的建立必须遵循短期效益与长期效益相结合、定量与定性相结合、统一与专门指标相结合的原则。我国财政支出绩效评价指标体系设置的目标就是形成一套完整的财政支出绩效评价的指标库，这种指标库的形成不仅需要理论上的研究，更依赖于在实践中逐步完善和健全。根据财政支出绩效评价的层次，在财政支出分类的基础上，应分别建立财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价指标库。从指标的适用性角度考虑，各类指标均可划分为通用指标、专用指标、补充指标和评议指标四种类型。并根据指标性质不同，将各类财政支出绩效评价指标划分为定量指标和定性指标。（四）制定评价标准。财政支出绩效评价标准指以一定量的有效样本为基础，测算出的标准样本数据，用来衡量和评价财政支出的绩效水平。财政支出绩效评价标准按照可计量性分为定量标准和定性标准。定量标准和定性标准又可根据标准的取值基础不同，分为行业标准、计划标准、经验标准和历史标准；按照时效性可分为当期标准和历史标准；按照标准形成的方法可分为测算标准和经验标准；按照区域可分为国际标准和国内标准。此外，还可分为政府标准、社会公众标准及民间机构标准等。财政支出绩效评价标准是准确衡量绩效的尺度，标准的正确选择对财政支出绩效评价结果具有较大影响，评价标准的制定既是财政支出绩效评价体系建立的主要环节，也是财政支出绩效评价具体工作所面临的一个重要工作步骤。通过对财政支出绩效评价的标准进行总体规划设计，研究指标与标准的对应关系，研究不同评价对象的标准选择，选取恰当的评价标准值。。评价标准值应以财政支出性质、类别为基础，按照不同地区、行业、项目规模，采用历史经验、政策标准、数理统计分析、专家评估、公众印象等方法取得。通过各种渠道广泛收集整理各种分类标准数据后，可在条件成熟时研究建立绩效评价标准数据库。标准会随着经济发展和客观环境的变化不断变化。因此，如何建立和维护更新标准库也是一项非常重要的工作。为提高有关评价标准的权威性，财政部门及有关部门可效仿企业绩效评价，定期发布有关评价标准。（五）创新评价方法。良好的财政支出绩效评价方法是财政支出绩效评价体系的重要组成部分，对财政支出绩效评价结果的准确性具有决定性影响。目前理论界提出了成本效益分析法、最低成本法、综合指数法、因素分析法、生产函数法、模糊数学法、方案比较法、历史动态比较法、目标评价法、公众评判法等多种方法。其中，比较法、因素分析法、公众评价法和成本效益分析法已被《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》所采纳，应用到实践中。在市场经济条件下的公共财政体制框架中，社会效益评价是财政支出绩效评价的重点内容，而现有评价方法中，能简便、精准地评价财政支出社会效益，满足财政支出绩效评价工作实际需要的方法还有待于进一步研究。今后，在财政支出绩效评价方法研究上，要着眼于增加政府工作与财政资金管理的科学性与公开性，提高政府理财的民主性和社会参与性，深入研究公众评判法等适用于社会效益评价的基本方法，按照民主、科学、简便、精准的原则创新绩效评价方法。（六）规范评价流程。财政支出效益评价应由国家统一规定评价应遵循的原则，确定评价的重点，明确评价采取的方法，规范评价的基本流程。坚持定性和定量评价、事前与事后评价、定期和经常性评价、当前与长远评价、自我与外部评价相结合，形成评价工作制度。可以设计评价工作的基本程序为：制定工作计划，确定评价对象，下发评价通知书；组织专业小组，聘请专家，成立评价工作组；制定评价方案，选定评价指标，确定评价方法和评价标准；下达评价通知；督促部门自评，收集、核实数据并实施评价；形成评价报告，做好评价总结；经本级财政部门审核后，予以备案。（七）设立评价机构。财政支出绩效评价机构是财政支出绩效评价体系的工作主体，为改变目前我国财政支出绩效评价工作零碎涣散、缺乏独立性和权威性的状况，使财政支出绩效评价工作制度化、规范化和法制化，真正形成对计划、决策、管理的监督和制约，应在财政部门建立专门的财政支出绩效评价机构，对全国财政支出绩效评价工作实施统一管理。同时，在各政府部门设立专门的绩效评价机构，按照全国统一的财政支出绩效评价体系的有关要求组织做好本部门、所属单位以及财政支出项目的具体评价工作。鉴于财政支出绩效评价对财政支出管理的监督作用，必须赋予工作机构及相关人员以必要的职权，如在信息查询、资料获取、独立取证以及行政处罚建议等方面给予一些特定的权力。
小果子真不赖
请参考“百年大计，教育为本。”教育事业是关系到国计民生的大事，教育的投入水平与发达程度也常常是衡量一个国家国民素质、文明程度、综合国力的重要标准和尺度。在知识经济飞速发展的今天，作为基础产业的教育，正日益扮演着一个越来越重要的角色，它对国家和地区发展的促进作用比以往任何一个时代都更加明显。而教育事业的发展离不开国家的大力支持，离不开充分的政府教育投入，离不开合理有效的政府教育资金配置。在今年的两会上，教育改革成为会议期间的热点话题之一。“教育资源分配不公”，“教育投入不公平”，“向偏远地区倾斜教育投入”，“扩大教育投入规模”等的呼声不绝于耳。这亦表明，尽管近年来我国财政性教育支出的绝对数额在逐年上升，教育支出占国民生产总值的比例也呈上升趋势，但我国财政教育支出确实还存在着总量不足、结构不合理等问题。一、政府教育支出的必要性一)教育是一种不完全市场下的准公共产品教育是集消费的排他性、一定竞争性、拥挤性和正外部性等特征于一身的准公共产品。作为一种准公共产品，市场是不能有效供给的，若将教育全部推给市场去运作，在市场失灵的情况下，必然会给教育带来灾难性的损失，直接影响国家和社会的稳定发展。我们可以透过不完善的人力资本市场来看待这一问题：假设资本市场是完善的，并且教育是一种有回报的人力资本投资，那么受教育者为何不通过向资本市场借款去上学呢?分析其原因在于，人力资本市场是一个不完善的资本市场。这一点在高等教育中表现得尤为突出：在这个市场中，没有个人或机构原意为投资对象作担保，并且由于该项投资的收益大小受个人的性格、健康、机遇等因素的影响较大，人力资本投资的回报是不确定的，因此，私人的信贷机构一般不愿冒如此之大的风险为他们提供教育贷款，这就使得那些没有存款或者低收入家庭的青年人无力接受高等教育。鉴于此，引导、规范、教育健康快速发展，肩负起提供教育经费投入的主要责任主体，应该是政府。二)教育具有正外部性在微观经济学理论中，有一个概念叫作“外部性”。美国经济学家曼昆对外部性做了这样一个定义：“当一个人从事一种影响旁观者福利、而对这种影响既不付报酬又得不到报酬的活动时，就产生了外部性(externality)。如果对旁观者的影响是不利的，就称为‘负外部性’，如果这种影响是有利的，就称为‘正外部性’。在存在外部性时，社会对市场结果的关注扩大到超出市场中买者与卖者的福利之外，它还要包括受到影响的旁观者的福利。”教育不仅是一种消费，同时也是一种投资。作为一种准公共产品，教育也具有一定的正外部性：首先，教育丰富了人们的知识，提高了人们的劳动技能，增强了人们在谋生过程中的竞争力，这些都有助于全社会劳动生产力的提高和综合国力的增强，有利于国家的经济增长，从而使全社会受益；其次，随着教育程度的提高，人们的法律知识、道德修养都得到普遍提升，人们会更加遵守社会公德，从而使得犯罪率下降，社会更加安定，社会治安成本下降。经济环境更加优化；最后，教育作为一种统治工具，为政治教育提供了很好的途径，当权者可以借助教育使公民树立起符合自己阶级利益的人生观和价值观，使公民更易于管理，政治更加稳定。(三)教育力求公平富裕家庭在子女教育支出方面显然具有更高的支付能力，经济发达地区也因财力雄厚得以在教育方面率先步入“小康”；而寒门子弟很可能因为无力承担教育费用而失去接受教育的机会，经济欠发达的贫困地区也往往受到财政资金短缺的影响，对财政性教育支出力不从心。由于收入分配不均而导致的教育机会不均，很可能会再次导致收入不均，继而形成“穷人的孩子永远是穷人”的恶性循环，使得弱势群体、贫困地区的人们失去对社会整体公平的信心。“教育公平”也因此成为今年两会期间的热议话题之一。鉴于此，基于社会公平的视角，贫穷的孩子应该有平等甚至优先享受政府财政教育支出服务的权利，而政府也必须通过公共政策的倾斜，加大财政教育支出的扶持力度，尽力改善我国财政教育支出的结构。二、我国财政性教育支出的现状及主要问题一)财政性教育支出总量不足自实施科教兴国战略以来，我国对教育的战略地位认识逐步提高，中央及地方对教育的重视程度显着上升，各级财政部门对教育的支出迅速增长，然而从相对水平来看，我国财政性教育经费的投入总量与预期相比仍然存在明显缺口。近年来，随着我国GDP的迅速增长，财政收入占GDP的比重也逐年上升，而同时期财政性教育支出占财政支出的比重不升反降，从最高峰年的20．69％降至2006年的15．7l％。财政性教育支出未能同步于经济增长或者优于经济增长，经济高速增长的结果是政府更快速地集中大量社会资源，履行政府职能，但并未形成对教育的有利投资和支持，反而是作为教育接受者的个人和家庭承担了更重的教育成本。虽然国家对教育的投入在总量上不断增加，但相对于国家经济实力的增强，教育支出的相对规模还是偏小，财政性教育支出占GNP的比重严重偏低，且增长速度缓慢。虽然1993年中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》中明确指出了“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，二十世纪末达到4％”的目标，1995年也把4％目标的具体实施策略“三个增长”写进了《教育法》。但遗憾的是，有关法规在实践中并未得到贯彻落实，4％的目标迄今为止也未能实现。从1991年到2006年，16年时间里，财政性教育支出占GNP的比重只增长了O．15％，即使到2006年，这一比重也只有2．98％，未曾突破3％，更与4％预期目标相去甚远。而事实上，％的比例只是20世纪80年代发展中国家的平均水平。据1999年<世界科技发展报告》统计，教育支出占GDP的比重，世界平均水平为5．5％，发达国家在6％以上。美国更是高达7．7％，成为世界上教育经费支出最高的国家，从而为其教育强国和人才强国奠定了雄厚的物质基础。另外，韩国、加拿大等国家超过了6％，甚至达到7％。在发展中国家，教育支出占GDP的比重平均水平也有4％栩。据国家统计局数据，1995—2006年，国家公共产品性质的高等教育中起辅助作用。但我国的实际情况却本末倒置，政府在教育支出结构上存在严重的缺位和越位现象。从表l我们可以看出，三级教育的事业费支出差距在逐年缩小，并且已由2000年的高等教育、中等教育、初等教育生均支出递减顺序转变为中等教育、高等教育、初等教育生均支出递减顺序。这与我国近几年来全面实行九年制免费义务教育和加大对中等职业教育，尤其是农村中等职业教育的财政投入是分不开的。虽然自2002年以来，政府加大了对基础教育的投入，对高等教育的投入也有所下降，教育财政支出中行政管理费12年间增长了6．60倍。行政管理费用占财政总支出的比重在1978年仅为4．7l％，2006年上升到18．73％。远远高出日本的2．38％、英国的4．19％、法国的6．5％以及美国的9．9％。2005年以来，我国财政行政事业公用经费支出每年增加l 000多亿元，2007年以来，该项经费支出已接近9 000亿元。而在2009年，中央财政安排在教育方面的支出虽然达到历史最高点的近1 981亿，但这也只是行政事业公用经费的1／4不到[4／。教育的低投入必然带来其低产出，最终会造成教育水平的下降，资金的短缺也会导致大量人才流失，这些都不利于国民整体素质的提高和我国经济建设的发展。二)财政性教育支出结构不合理．三级教育财政性教育支出分配比例不合理。根据公共产品理论，政府应该在具有纯公共产品性质的义务教育方面起主导作用，在具有准支出的级差有所缩小，但初等教育阶段的经费投入仍然严重不足。而事实上，多项研究结果均表明，初等教育的外部性是最强的，投资回报率最高的，教育支出应该根据这种特点在三级教育上进行合理分配。国际上也是根据这一特点普遍加大对初等和中等教育的支出。我国在三级教育上的财政性教育支出分配不合理导致了基础教育上财政性教育经费投入不足和高等教育上财政性教育经费投入过剩，这种状况不利于初等教育、中等教育和高等教育三者的协调发展，更不利于教育公平的实现。城乡之间财政性教育支出结构不合理。我国城市和农村的二元社会经济结构导致城乡之间义务教育发展的严重失衡。多年来，我国农村财政性教育经费投入不足一直制约着农村义务教育的发展。国家统计局2005年、2006年提供的相关数据显示：2004年，我国农村普通初中、小学在校生分别占全国普通初中、小学在校生总人数的48．93％、65．61％，分别是城市学生的2．83倍和．03倍，但是农村普通初中、小学的财政性教育经费投入只分别占到总投入的49．96％、62．81％。随着2007年全面推行的农村义务教育免费政策和2008年全国范围内城市义务教育阶段学杂费全免政策的实施，免费义务教育全国城乡一体化格局已初步形成。但是，政府仅仅是负担了义务教育阶段中小学生的学杂费，财政性教育经费并没有对农村义务教育在师资、基础设施、教学条件等其他方面进行重点资助和扶持。从整体来看，我国农村的义务教育水平还是很低的，与城市相比仍然很落后。城市和农村的财政性教育支出不均衡导致城乡义务教育发展水平的差距不断拉大，严重影响到农村义务教育事业的发展和教育公平的实现。区域之间财政性教育支出分配不均衡。我国幅员辽阔，各地区间的社会经济发展状况存在着较大差异，财力状况也大相径庭，加之各地方政府对教育的重视程度不一致，导致不同地区的财政性教育投入差异悬殊。2006年，我国东部省区平均国家财政性教育经费总额为266．61亿元，中部为168．亿元，西部为172．23亿元，东中西部财政性教育经费支出额之比为1：0．63：0．65，其中最高的广东．02亿元)是最低的西藏(26．34亿元)的20．倍，财政性教育支出的地区差异之大可见一斑。从我国现行的政府管理体制来看，中央政府只在宏观上掌握教育事业的发展方向，进行总体规划和决策，以及对少部分部属大学进行管理；而大多数的教育事权都从属于地方政府，包括对基础教育的直接管理和大部分的高等教育管理。从财政分权体制来看，我国实行的是一级政府一级预算的财政制度，上级政府无权直接干预地方政府的财政预算，而只拥有对下级政府进行财政转移支付或监督指导的权利。因此，地方的教育支出主要是由当地政府提供财政支持。而由于我国中、东、西部经济发展水平的差异较大，直接导致其财政性教育支出的较大差异。而中央财政对此又缺乏足够的横向平衡与协调能力，导致教育经费支出的地区差异更显突出。三、调整我国财政性教育支出的对策建议一)加强教育事业的制度建设与立法监督工作我国财政性教育支出在总量、结构等方面的一系列问题，从根本上来说是由于制度、法规的缺失和不完善造成的。因此，要使财政性教育支出得到可靠保证，就必须从制度、法规建设上着手，进一步健全和完善教育立法，建立健全教育制度体系。首先，要以法律的形式明确国家财政性教育经费的数量指标，即分别确定中央和地方各省市自治区直辖市应承担的财政性教育经费指标，并根据实际能力与需求，对教育经费实行最低限额的规定。关于这一点，在今年的两会期间，有一些代表委员也提出建议，将《教育经费法》的制定纳入议事日程，以确保各项教育经费目标的如期实现。．其次，要加强对教育执法的监督工作，凡是财政教育经费投入未达到法律规定指标的单位，均予以相应的惩罚，以保证教育经费的有效投入和有效使用。二)扩宽财政性教育经费来源，增加教育经费总支出近年来，我国财政性教育经费支出一直维持在教育支出总量的80％左右，因此，增加国家财政性教育支出就成为增加教育总支出的关键。虽然今年初刚刚出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(公开征求意见稿中已明确指出“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4％”，但这只是一个目标规划，而政府的公共财政能力是有限的，具体要如何增加财政性教育支出，从根本上来说还是应该拓宽教育经费来源，建立多元化的筹资机制。发行教育公债，专款专用于教育事业。与政府的其他支出有所不同，教育经费支出不仅是一种消费，同时也是一种投资活动。它可以提高受教育者的整体素质，并最终促进经济和社会的发展。在政府的教育经费支出中，有一项是教育基本建设投资，包括建造学校、设备购置等。如果用发行教育公债的方式来拓展教育资金的筹措空间，并把它专款专用于教育基本建设项目，不失为缓解我国教育投入不足的一种现实且可行的办法。比如建一所学校，如果用发行教育公债的办法融资，既不会搅乱正常的支出安排，又能建好学校，而且随着学校的使用，若干代受益人也可通过纳税来偿付为学校建设积欠的债务。于是学校的建设费用便可在学校使用期间的几代受益人中分摊。用发行教育公债的方式来为教育事业开辟财源，不失为一条可行之策。发行教育彩票；吸收社会闲散资金。据资料统计，目前发达国家的彩票业规模约占GDP的％一3％，2005年我国彩票的发行总规模为亿元，2006年达到818亿元，只占了GDP的．04％。这意味着我国的彩票业市场还具有相当大的潜力，有足够的能力吸收、利用社会闲散资金，发展教育事业。发行教育彩票是一条值得尝试的投资渠道151。充分引入市场竞争机制，鼓励社会力量参与办学。如果说政府的财力有限，并且已将多数经费投放于义务教育，那么，引入社会力量参与非义务教育阶段的投资办学应该是个可行之法，即实现教育的民营化。如实行股份制学校，由政府牵头，以股份制的融资方式有效地集聚民间资金，解决办学经费不足的问题。股份制把人股者的利益捆绑在一起，投资者一旦入股，就会时刻关注学校的日常运行和发展，因为学校运营的好与坏直接影响着投资者的利益。又比如公立学校的“一校两制”，即公立学校下设的非独立二级学院、公立学校举办的独立的“校中校”、独立的或非独立的教学园区等。这类机构的建设经费和办学经费主要是通过捐资、合资、银行贷款、合作办学等不同渠道吸纳的民间资金，学校的建设和办学通过市场方式来运作。三)调整财政教育支出结构．优化三级教育指出结构。在前面的分析中我们已经指出，我国在三级教育上的财政性教育支出分配不合理导致了基础教育上财政性教育经费投入不足和高等教育上财政性教育经费投入过剩的问题。面对当前教育经费紧张的实际情况，中央和地方政府应当明确义务教育经费支出在各级教育经费支出中的优先地位，把有限的教育经费更多地投入到收益率较高的基础教育中去，将财政性教育经费的增量主要用于义务教育经费支出，更好地实现《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(公开征求意见稿)中将“义务教育全面纳入财政保障范围”这一要求。而对于高等教育则应更多地引入市场机制，拓宽教育经费来源渠道，实行全社会共同参与，并采取“以举办者投人为主、受教育者合理分担培养成本、学校设立基金接受社会捐赠”161的办学方式，从而合理安排财政教育经费在基础教育和高等教育中的分配，提高资源配置的效率。优化地区和城乡的财政教育支出结构，建立完善的转移支付制度。鉴于我国特殊的城乡二元社会经济结构和极不均衡的地区经济发展状况，并且单靠地方政府各自的财力又不足以保证对教育的充分投入，为此，中央政府应当通过平衡各地区间的财政及教育条件，来保证地区和城乡间合理的财政教育支出。一方面，完善一般性无条件转移支付制度：纵向上，中央财政从中东部发达地区适当调用部分财力支援西部地区，弥补贫困地区的财政性教育支出缺口；横向上，建立省际、县际之间的教育转移支付框架，努力缩短各地方政府间教育提供能力的差距。另一方面，建立专项教育财政转移支付制度，重点用以改善农村地区，特别是贫困山区的办学、教学条件。此外，对于农村基础教育的投入责任主体，可根据各地经济发展水平实行差别责任制：在经济条件较好的东部地区实施以县为主的财政投入体制；在经济条件一般的中部地区实施省、市县共同负担的投入体制；在经济条件较差的西部地区实施以省、市级政府为投入主体、国家负担一部分经常性的专项财政拨款、县级政府起财政辅助作用的投人体制171。建立弱势补偿机制，加强对弱势群体的补偿力度。目前，我国已逐步形成了一整套包括奖奖学金)、贷(贷学金、国家助学贷款)、勤(勤工助学)、助(特殊困难补助)、减(减免学费)的助学体系。但我国的学生资助体系还存在诸多问题，如奖学金种类结构不合理、平均主义严重、管理权限集中等。因此必须在方法、手段乃至体制上不断创新，进一步完善我国的学生资助体系。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—年)》中也已明确指出：要“健全国家资助政策体系。各地根据学前教育普及程度和发展情况，逐步对农村家庭经济困难和城镇低保家庭子女接受学前教育予以资助。提高农村义务教育家庭经济困难寄宿生生活补助标准，改善中小学学生营养状况。建立普通高中家庭经济困难学生国家资助制度。完善中等职业学校、普通本科高校和高等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系。完善助学贷款体制机制。推进生源地信用助学贷款。完善研究生资助政策，设立研究生国家奖学金。根据经济发展水平和财力状况，建立国家奖助学金标准动态调整机制。”嘲只有国家财政教育支出实行倾斜政策，加强对贫困地区和贫困家庭的直接资金补助，才能使真正需要帮助的群体得到切实有效的政策扶持。四)兼顾效率与公平．效率与公平问题在财政教育支出上表现得尤为明显：从效率来看，当每个人最后一单位的教育费用所产生的效益相同时，社会总产出最大化，基于这一点，能力较强的人因为能产生较高的效益而应该得到较多的教育经费；而从公平来看，享受最低标准的教育应该被视为公民的一项基本权利阐。作为政府，必须要同时兼顾效率与公平，因此，政府应当向所有家庭均等地提供最低标准的教育，即我国的九年制义务教育，而对于非义务教育，尤其是高等教育的资助，只给予那些有能力的、贫困的个人，即切实实行前面所说的奖、贷、勤、助、减的助学体系。
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