劳动关系中的政府角色研究论文

在市场经济条件下的劳动法律关系中，政府具有何种地位和作用，这既是劳动法学的一个重要理论问题，更直接涉及到政府在劳动关系法律调整中的定位。我国正处在向市场经济的过渡中，了解和探讨这一问题，不仅具有学术意义，并且更有实践意义。但目前我国劳动法学界关于这一问题的系统研究尚不多见，本文拟对于这个问题提出一些看法，以供劳动法学界和政府劳动行政部门讨论。 一、政府：劳动法律关系的特殊主体 所谓劳动法律关系，是指法律所规范的与劳动关系直接相关的各方主体的权利义务关系。对于政府是否具有劳动法律关系中的主体地位，我国学界的一种意见认为，劳动法律关系主体是由劳动者和法人（或用人单位）双方构成，不包括政府；（注：见关怀主编《劳动法学》，群众出版社1983年5月版，第109页）再一种意见认为政府作为劳动行政主体是劳动法律关系的主体构成。（注：见史探径著《劳动法》，经济科学出版社1990年6月版，74—75页）笔者同意第二种意见。 政府究竟是否属于劳动法律关系的主体，分歧产生的原因主要是对于劳动关系的不同界定。劳动者与雇主之间的劳动关系，即企业中的个别的劳动关系，只是狭义的劳动关系。而劳动法所调整和规范的劳动关系，还包括企业层面的集体劳动关系，即劳动者所组成的工会与雇主的关系；以及产业层面和社会层面的劳动关系，即工会组织与雇主组织以及政府之间的三方关系。这种广义劳动关系又被称为“产业关系”（industrial relations），是指以劳动力市场关系为依据，以企业劳动关系为基础，以产业劳动关系为构架，政府介入其中的劳、资、政三方构成的社会经济关系，这一关系通常又被称为社会劳动关系。劳动法所调整的劳动关系是一个广义上的劳动关系，政府是这一法律所调整的关系中的直接构成。 所谓“政府”是劳动法律关系的主体，是一种简略的说法。准确的表述应该是政府劳动行政部门及与劳动关系相关的政府部门是劳动法律关系的主体。政府在劳动法律关系中实际上是国家的代表，日本的劳动法学界通常将之称为“劳动法上的国家”。（注：见日本劳动法学会编《现代劳动法讲座（1）劳动法基础理论》日本劳动法学会，1981年日文版，第268页）劳动法作为社会法，其目的是以国家强制力来保障劳动者权利，以协调实现劳资自治，或者说，是通过公权利的实施来保障劳动者的私权利，以达到劳资关系的平衡。因此，国家或作为国家代表的政府即成为劳动法律关系中的不可或缺的主体。 政府作为劳动法律关系的主体，是一种特殊主体。这种特殊性主要表现之一，便是政府与劳动者和雇主分别形成特定的法律关系，并且，这两种法律关系的性质是不同的。 政府与劳动者所形成的劳动法律关系，并不是一种简单的劳动行政关系，而是政府与特定的公民的关系。这一关系是宪法关系的具体化。政府保障劳动者的权利，是这一法律关系的基本要求。劳动者权益又称劳权，是指劳动者在履行劳动义务的同时所享有的与劳动有关的各项权利。劳权是一个权利束，这一权利束以劳动者的经济权利为基础，同时包括劳动者的社会权利和政治权利。而生存权是劳权的核心内容。（注：关于劳动者权利的界定和实质的论述，见常凯著《劳权论——当代中国劳动关系的法律调整研究》，中国劳动社会保障出版社，2004年7月版，第50—52页）保障劳动者的权利，即是保障生存权。这应是国家最基本的责任。 以生存权为基本内容的劳权，首先是一种要求国家采取一定作为的请求权，即国家有义务为劳动者提供其生存的基本条件。劳权同时可以请求国家不作为，即国家不得干涉劳动者的基本的生存活动。在这一意义上，劳权同时具有自由权的性质。（注：见[日]浦部法穗著《宪法学教室》（上）日本评论社1994年9月日文版，第260页）而且，作为生存权的劳权，不单是对于国家的请求权，而且还具有能够排除他人（主要是雇主）侵害的私权的性质。（注：见[日]沼田稻次郎《团结权拥护论》劲草书房1952年7月第一刷，1969年5月第三刷，第102—103页）因此，保障劳动者的权利即保障劳动者的生存权，是国家必须履行的法律义务。这种生存权保障的法律关系首先是由宪法所规定的，属于宪法法律关系。（注：有论者认为我国的宪法没有生存权的规定，因而也不存在生存权保障的宪法关系。这一看法并不确切。尽管我国宪法没有出现“生存权”的用语，但宪法第42—47条关于公民的劳动、休息、社会保障、受教育等具体条文的规定，即是关于生存权的规定。籍此，可以解释为我国公民享有生存权。在日本国宪法中，也没有“生存权”的字样，但宪法第25条关于“全体国民都享有健康而文化的最低限度的生活的权利。国家必须在生活的一切方面为提高和增进社会福利、社会保障以及公共卫生而努力”的规定，即被解释这是“生存权和国家保障生存权的义务”的规定。见[日]《模范六法》三省堂2001年日文版第23页。但毋庸置疑我国宪法关于生存权的规定并不完善，这是在修宪中需要加以改进的，不仅要明确“生存权”概念的规定，还需进一步明确实现生存权的具体保障的规定。）但同时，这一关系更具体地表现在劳动法的规定中，属于劳动法律关系。 这种政府和劳动者之间的劳动法律关系，是依据宪法所形成的。在这一法律关系中，国家通过政府的劳动行政部门来履行国家在劳动法律关系中的义务，即保护劳动者的义务。在个别劳动关系中，主要是履行作为义务，具体为规定劳动标准、实行劳动监察、处置劳动争议，以保证劳动者个人权利的实现；在集体劳动关系中，既有不作为义务，即国家不得干涉劳动者集体行使团结权，但同时还负有作为的义务，即国家必须采取相应的措施以保障劳动者集体的团结权的实现。 如果说，政府在和劳动者的法律关系中是义务主体，那么，在和雇主的法律关系中，政府则是权利主体。在这一关系中，政府行使的是劳动行政管理权，这一权利的直接目的是规范雇主行为，以排除对劳动者的侵害。（注：这一法律关系的性质在《劳动监察法》中表现的最为明确，如我国刚刚颁布的《劳动保障检查条例》，即明确规定，该条例的适用范围是“对企业和个体工商户（以下称用人单位）进行劳动保障监察”见该《条例》第二条）因为在市场经济条件下，企业雇主最有可能成为侵害劳动者权利的直接主体。（注：见浦部法穗著《宪法学教室》（上）日本评论社1994年9月日文版，第48页）企业和雇主必须要遵守国家的劳动标准并接受政府的劳动监察。这是企业的义务。政府作为权利主体，一是利用劳工标准立法来规定雇主在个别劳动关系中的义务，同时限制雇主的财产权滥用，特别是解雇权的滥用；二是通过劳动行政来对于雇主遵守劳动法的情况实施劳动监察；三是通过建立和实施不当劳动行为制度，对于雇主侵害劳动者团结权的行为，给予权利人以行政救济和司法救济。（注：见日本劳动法学会编《现代劳动法讲座（1）劳动法基础理论》日本劳动法学会1981年1月版，第268页）以国家强力来保障劳工标准的实施，是劳动法中政府和雇主关系的最主要内容。政府和企业雇主的法律关系，实际上具有公法关系的性质和特征。 二、政府在劳动法律关系中的构成和作用 在市场经济条件下，政府作为劳动法律关系的构成主体，已经不是计划经济下作为企业劳动关系的主体，而是宏观和社会劳动关系的主体，即产业关系的主体。劳动法律关系中政府主体的具体当事人，主要是政府中主管或兼管劳动事务的有关行政部门及机构。 严格说来，劳动法部门中的不同法律在所调整的不同的具体社会关系中，政府部门的具体当事人是不同的。对此，劳动法制健全的市场经济国家，法律对于政府部门的不同当事人都有着具体的规定。如日本在劳动法内作为“国家”（注：在一些市场经济国家对于这一主体称为“国家”而非“政府”，是因为严格来讲，政府只是国家机关之一，并不能代表其他的国家机关。而劳动关系的当事人不仅只有政府机关，而还涉及其他的国家机关。当然，政府部门仍然是在劳动关系主体中最主要的国家机关）这一主体的具体当事人有：在《劳动基准法》中，包括行政官厅、监督机关、劳动大臣、县劳动基准局局长、监督官等；在《雇佣保障法》中，包括劳动大臣、职业介绍机关和职业安定机关等；在《官公劳动法》中，包括政府、国会、主务大臣、人事院、内阁、最高法院等。（注：见日本劳动法学会编《现代劳动法讲座（1）劳动法基础理论》日本劳动法学会1981年1月版，第269页）这种明确的构成界定，使得政府各部门在劳动法律关系中的职责和义务划分得很清楚。 由于我国尚未出台这些单行的劳动法律，所以对于政府主体的具体当事人，也没有具体的法律界定，而只能笼而统之称其为“劳动行政部门”。但劳动法律关系中所涉及的政府，其外延要大于劳动行政部门，比较一下日本的劳动法律关系主体构成，就会清楚地看到这一点。政府劳动行政部门不仅包括直接负责劳动事务的政府部门，还应该包括其他与劳动关系有关的部门，同时还应包括那些具有劳动行政职能的事业机构。（注：我国劳动法学界的一种意见认为，具有劳动行政职能的事业机构，是与劳动行政部门并列的另一劳动法律关系主体。但国际劳工组织的规定：“‘劳动行政管理系统’一词覆盖负责和/或从事劳动行政管理的一切公共行政管理机构——不论是部级部门或公共机构，包括准国家性区域性或地方性的机构，或任何其他形式的分权行政管理机构”，据此，我国的具有劳动行政职能的事业机构，作为劳动行政部门的附属机构或下级机构，也应归属于劳动行政管理系统，而不应是与劳动行政部门并列的另一主体） 政府劳动行政部门作为劳动法律关系的主体，在计划经济和市场经济的不同体制中，其身份和作用是不同的。 在计划经济下的国有企业中，劳动关系的一方是工人，另一方实际上是国家，企业行政只不过是国家与工人之间的中介。政府的劳动部门作为用人单位的上级，实际上是以劳动关系一方的身份直接介入劳动关系，其作用在于直接运用行政手段调配劳动力，确定包括工资、休假、福利、劳动保护等具体劳动标准，并运用行政手段直接介入企业劳动关系。企业在劳动关系中的作用只是具体执行政府劳动行政部门的政策。正是在这一意义上，计划经济时期的劳动关系实际上是一种劳动行政关系。 在向市场经济转变中，随着劳动关系的市场化，政府劳动行政部门从企业具体的劳动关系中退了出来，由过去的直接介入转变为对于劳动关系宏观调控和居中调解，由过去的对于劳动关系的行政手段管理转变为主要运用立法、监察和服务的手段进行管理。 在宏观即社会劳动关系方面，政府劳动部门对于劳动关系的介入，主要表现为法律规范的间接监控与监察和仲裁的直接矫正相结合。这种宏观调控的方法，一是通过劳动行政和劳动监察，直接运用行政手段来调整劳动关系。二是通过政府、工会和雇主“三方协商”机制来调整劳动关系，三方协商的内容主要包括有关劳动法律法规的草案制定；有关涉及劳动者或雇主利益的社会政策，诸如社会保障、社会分配以及劳动力市场的管理等政策的制定；有关劳动标准诸如法定劳动时间和最低工资标准以及安全与卫生标准的制定等。（注：关于政府在社会劳动关系中的地位和作用的论述，详见常凯、李琪《关于劳动关系三方协商机制的研究》，全国总工会政策研究室编《工运理论政策研究报告》，1997年第6期） 在微观即企业和产业劳动关系方面，政府劳动部门对于劳动关系的介入，主要在两个方面：一是通过劳动行政部门对于劳动合同和集体合同的制定和履行予以指导和管理，并通过劳动监察部门对于国家劳动标准的实施予以监督查处；二是对于劳动合同或集体合同签订或履行中发生的劳动争议，通过劳动争议仲裁委员会予以处理。 概括而言，在宏观方面政府劳动行政部门的主要作用是政策调控，在微观方面政府的主要作用是监察和调解。而这种调控和监察调解的直接目的，是通过公权介入的国家干预来保障劳权，以实现劳动关系的平衡和稳定。 三、关于政府干预和公权介入 政府以劳动法律关系主体的身份对于劳动关系的介入，在法律的意义上，突出地体现了劳动关系法律调整的社会法的性质和方式，即劳动关系运行中的公权介入。 市场经济条件下的劳动关系的构建，私权原则仍是其基础。劳动者和劳动力使用者在劳动力市场上，依照主体独立、意思一致和等价交换等市场交易的一般原则，自愿平等地结成个别的劳动关系。对于这种劳动关系的参加与否，完全是当事人的自由和权利。然而，由于劳动关系双方实际经济地位和社会地位的差别，以及个别劳动关系的人身性和依附性的特点，这种形式上的平等实际上掩饰着实质上的不平等，劳动者在具体的劳动关系中实际处于一种被支配的劣势和弱势的地位。这种以所有权私有为基础的契约自由原则，在产业关系领域实行以来，造成了严重的贫富悬殊和劳资对抗等社会现象。 为维护法律的公正与社会正义和社会稳定，以国家为代表的公权于是介入劳动关系。这是劳动法产生和存在的最本质的法律意义。公权作为公法上的权利可分为国家公权和人民公权两种，政府介入劳动关系所运用的主要是国家公权。（注：自上个世纪70年代以来，人民公权也开始介入劳动关系。这主要表现为“企业的社会责任”理论逐步被社会所接受，而由劳工组织、非政府组织和消费者所发动的以劳工权益保护为目的“企业生产守则运动”，正在开展起来。“企业生产守则运动”即是由社会力量所体现的人民公权直接介入企业的劳动关系）国家公权包括下命权、强制权、形成权等行政权力，这些权力是通过立法权、司法权和行政权的行使而实现的。（注：见林纪东著《法学绪论》，台湾五南图书出版公司，1978年6月版，第300—301页）政府介入劳动关系，即是通过上述权力来实施对于劳动关系不平衡的矫正。这种介入的实质是以公法来限制私法，特别是限制私法中的核心权利——财产权。具体表现为对于私法的契约自由、财产绝对权、过失责任等原则的修正，这种修正以社会利益的保障为出发点，以劳工利益的直接维护为目的，劳动法的这种特点与现代民法的发展趋势也是一致的。（注：见梁慧星：《从近代民法到现代民法——二是世纪民法回顾》，《中外法学》1997年第2期第19—30页） 劳动法作为社会法，一个重要的特征即是在主体关系中，政府所代表的国家是一方不可缺少的主体。没有政府以社会和国家利益代表的身份介入，并以国家强力来贯彻公权的原则，传统私法的原则也无法得以修正，社会公正也就难以实现。 国家对于劳动关系的干预，贯穿于劳动关系运行的全过程。市场经济下的劳动关系具有劳资自治的性质。不论是个别劳动关系，还是集体劳动关系，都是以双方签订契约的方式形成并以契约为规范。但这种自治是在国家劳动标准限定和国家劳动行政的监督下实施的。以劳动合同为契约形式而构成的个别劳动关系，必须以国家劳动标准作为最低标准，达不到这一标准的劳动合同，即使是合同双方自愿签订，也属无效合同。这即是劳动法中公法对于传统私法的契约自由原则的修正。而公法对于集体劳动关系和集体合同的介入，主要是对于雇主不当劳动行为的限定和救济。如果是在财产绝对和契约自由的私权原则下，雇主对于参加工会的工人的解雇及不利对待，或对于工会集体谈判要约的拒绝等行为，应该是雇主的权利而无可厚非。但在劳动法的原则下，由于这种行为是雇主依靠其优势的经济地位而进行的，这种不利于劳动者和工会的行为，是一种明显的不公正。对此，劳动法将其规定为不当劳动行为，并要求通过政府行政权力或国家司法权力的救济而予以纠正。（注：见常凯《论不当劳动行为立法》，《中国社会科学》2000年第五期） 政府作为劳动法律关系的主体之一，并不直接代表或融入劳动关系的一方，而是居于劳动者和雇主双方之上，以“裁决者”和“公证者”的身份，来代表社会公正和社会利益。政府的“公正”，并非“不偏不倚”，而恰恰是要限制一部分人的权利，并强化一部分人的权利，这即是要追求法律的“实质的平等”。政府作为劳动法律关系的主体，其公正的作用正是通过保障劳动者行使权利、监督雇主履行义务来实现的。正是在这个意义上，政府在劳动法律关系中，对劳动者讲是一种义务主体，对雇主讲是一种权利主体。 我国劳动行政部门作为国家公权利的代表，在劳动力市场和劳动关系法制化的建设中，通过劳动立法、执法和司法，在协调和规范劳动关系方面发挥了积极的作用。但也有论者认为，政府对于劳动力市场的介入只能是在“雇主的短期行为”和“合同的执行”方面，否则，就是“过度干预”。（注：见王一江：《政府干预与劳动者利益》，《比较》第14辑第1—14页）且不说该论者关于政府干预的范围限制是否符合市场经济下劳动立法的一般要求，但该文将防止中国政府过度干预作为劳工立法和劳工政策的侧重点，显然是和中国的实际情况不相符合。笔者以为，政府干预的程度是需加强，还是减弱，需要根据该国劳动关系的实际状况确定。在西方市场经济国家，由于雇主和工会的组织比较成熟，劳资关系一般也已经形成了比较规范的制度或惯例，这就使得政府的作用在逐步减弱。比如德国，近几年来正在逐步废除一批劳动法规，并提倡由劳资双方的自由约定，政府不予干预。但在我国，由于劳动力市场还不规范，劳资双方的发育和组织程度均尚在幼稚时期，劳资自治还不具备条件，所以，现阶段政府在劳动力市场和劳动关系的运行中，其作用都不是要削弱，而是要加强就现实中我国政府劳动部门的主体身份来说，目前还处在一种体制性的转变中。随着国企的改革，政府的劳动行政部门已经从企业中退了出来，但如何以调控者和监察调解者的身份再介入劳动关系，则还刚刚是开始，还有许多问题需要在理论上和具体实施中加以研究解决。

关于保护劳动者权益构建和谐社会的探讨某某市是一座新×××，改革开放二十多年以来，该市以经济建设为中心，狠抓发展第一要务。在全面建设小康社会的基础上率先基本实现社会主义现代化。近年来，经济发展迅猛，综合水平不断提高。经济的发展创造了大量的就业岗位，吸引了数百万外来员工到务工创业。外来员工也成为推动经济发展的重要力量。从一定意义上说，劳动关系是最基本的社会关系，能否稳定和协调劳动关系，是关系到我市能否稳定和谐的重大问题。劳动关系的现状在市场经济条件下，企业、劳动者逐步形成各自的利益主体和权利主体，双方利益既有一致的一面，也有相违背的一面，其相违背的一面在于，企业追求利润的最大化，劳动者追求收入的最大化，利润与成本是相互对立的两个因素，双方是互成反比的关系，而劳动者收入是与成本有关的，因此，在激烈的市场竞争中，企业总是以降低成本来追求投资回报的最大化。在这样的目的驱使下，往往导致企业在劳动保障方面投入不足，牺牲员工工资利益。我市在经济的发展过程中，劳动关系总体上是稳定的，但仍然面临着一系列问题： (一)劳动者处于弱势地位，自身保障意识差，相关劳动权益容易受到侵犯。部分企业用工不规范，存在工资低，拖欠、克扣工资，加班时间长、缺乏劳动保障、福利待遇差等问题。据了解，目前我市加班现象比较严重，相当部门企业员工每天工作在12小时左右，甚至在17—18小时。另外，某些企业为了降低生产成本，设备成就，无安全防护措施，工伤事故频繁，职业病有增无减，使劳动力身心也受到严重伤害。一些企业在制订关系员工切身利益时，不以有关法律法规为依据，而是自主制订。一味追求低成本，使劳动力市场上出现恶性竞争，并且由劳动者来承担恶性竞争导致的后果，即表现为越来越低的工资、越来越长的劳动时间、劳动保护和社会保障缺乏等现象。(二)地方政府角色的错位。作为政府，既要为企业的发展创造良好的外部环境，发展地方的经济，增加税收和就业岗位；又要代表最广大人民群众的利益，实现社会的公平，以获得最广大劳动者的支持。市场经济条件下劳动关系的处理，将主要由劳动关系双方运用市场机制来自行调整，政府则通过劳动标准的制定和劳动争议的处理来对在这种运行加以宏观调控，实行“主体自行协商、政府适时调整”。但是，我市自改革开放以来，一直采取粗放型的发展形式，投入大量的土地成本和劳动力成本，以土地和劳动力成本作为其在国际市场上招商引资的优势，吸引了广大外资企业的入驻。因此，某些县为了处于有利的竞争地位，较多地考虑地方投资环境对资本的吸引力，而对外来员工的权益较为忽视。“低劳动力成本”成为招商引资的“法宝”，甚至为了所谓的投资环境，对企业违反劳动法的行为往往是睁一只眼，闭一只眼。某些县将“执政能力”简化为gdp的增长能力，但在各种经济数据背后却有着不和谐的一面。(三)现有工会组织体制面临挑战。相当部分的企业没有设立工会组织，特别是一些中小企业对设立工会组织和开展工会活动采取不合作的态度。与此同时，庞大的外来员工也因流动性大，不易被吸收到工会组织中来。目前，多数企业的工会工作也往往受制于经营者，工会主席往往由经营者兼任，使工会活动缺乏独立性。在一些严重侵犯劳动者权益的事件中，如任意辞退员工、拖欠克扣工资、超时加班等，很少看到工会在维权方面的作为。只以分散状态存在的工人无力抗拒掌握较多资源的管理者，工人缺少诉求渠道，劳资关系无人协调，往往会激化劳资矛盾。工会在协调劳动关系和维权中，难免与企业发生矛盾，因此造成工会干部自身权益受侵犯的现象日益增多。劳动关系和谐稳定的重要性近年来，我市经济持续快速增长，但在经济高速增长的同时，社会却存在不和谐现象，特别是劳资矛盾比较普遍，处理不好会引起社会冲突。近年来，我市劳动争议案件逐年上升，劳资冲突已成为影响和谐的一个个重要方面。劳资关系是最基本的社会关系，在一线劳动的工人是我们人民中的大多数。他们都是通过工资福利、社会保障等方面来感受社会福利的优劣。如果他们在资源分享中处于相对不利的地位，感受不到社会的福利，必然会产生不满情绪，积累越长，反社会的倾向就越强烈。特别是在gdp高速增长的情况下，如果×××阶层的财富急剧膨胀，而普通劳动者收入低、增长缓慢的话，很容易引发社会不满情绪。其实，劳动者的收入低、增长慢，并不利于经济的持续发展和社会的和谐。如果相当大的一个劳工群体长期处于较低的工资水平，就意味着消费品市场的萎缩。而且从国际上来说，低收入群体不能分享经济增长带来的繁荣，迫使中国依靠外贸出口拉动经济增长，这样为贸易方实施反倾销、征收惩罚性关税提供了借口。近年来，我市出现的缺工现象，就与工资水平低、加班时间长、劳动条件恶劣有密切的关系