多级督查论文

一、概述随着国民经济的快速发展，我国的工程建设规模逐年扩大，工程项目的内外环境和技术复杂程度也远远超过了以往。尽管出现了一大批代表了当今国内外技术发展的领先水平工程，但同时也出现了一些不容忽视的安全问题。2010年上半年，全国共发生房屋建筑及市政工程生产安全事故（以下简称“建筑生产安全事故”）214起、死亡276人。而从2011年初到11月底，广东省发生了20起建筑施工安全事故，累计造成37人死亡（统计日期截至11月22日）。从以上数据可看出，尽管历年安全事故有所减少，但是施工安全生产形势依然十分严峻，在这种情况下，针对政府应如何有效地实施安全监督管理以减少事故发生的问题，是值得每一位在安全监管一线人员正视和思考的。二、原因分析要想遏制建筑安全事故的发生，我们从建设参与各方的行为去查找根源。笔者通过自身的工作实践和查阅大量文献资料，发现主要有以下几个方面的原因：（一）建设单位罔顾国家法律法规，严重违反基本建设程序部分建设单位在建设过程中，为赶工期以赢取经济效益，在未领取施工许可证前擅自开工，擅自组织不具备相关资质的施工队伍进场施工，有的甚至出现“边勘察、边设计、边施工”等“三边”工程；给政府对建设工程安全生产的监管工作增加了难度。少数建设单位工作人员对工程安全生产不够重视，认为安全生产是施工企业的事，故未能及时督促其它参建单位及时消除安全隐患；部分建设单位为降低工程造价，不按规定支付安全生产措施经费，造成施工单位在安全防护投入方面经费保障上的困难，对安全生产影响很大。（二）建筑市场原因由于建筑市场供求关系严重失衡，生产能力明显过剩，过度的竞争必然导致不良竞争甚至恶性竞争，部分施工、监理单位相互压级压价，工程项目存在不合理低价中标，围标串标、资质挂靠、违法分包或转包等现象仍然比较普遍。导致在施工过程中，安全生产责任制无法落实到人，给政府监管造成一定的困难。（三）施工企业和建设项目安全生产意识薄弱建筑施工生产安全状态特点：流动性大，露天作业多，劳动强度大，施工环境复杂和动态变化。如果安全生产管理不到位、技术措施不力，随时将发生事故。企业及项目管理人员对安全生产责任及安全生产事故的危险性没有深刻认识，项目没发生事故前总抱侥幸心理，无切肤之痛。多数工程专项施工方案可操作性不强，未能有效指导施工，超过一定规模的危险性较大的分部分项工程不实施严格的专项施工方案论证或执行过程中流于形式，未组织应急预案的演练，一旦出现险情无法按预案展开排险。多数企业安全生产基础工作不扎实，特别是一些跨区域施工企业，对外埠工程项目部管理松弛，普遍存在以包代管现象。部分企业不按规定设置安全生产机构和配备专职安全生产管理人员。据不完全统计：建筑行业从业人员80％以上为农民工，而企业安全教育和施工技能培训不能满足需要，造成作业人员安全意识较差。绝大多数企业为追求经济效益的最大化，往往会千方百计降低安全生产成本，减少安全生产防护方面的投入，甚至冒着伤亡事故和职业危害的风险强行生产。就2011年上半年广东省建设安全事故原因调查分析结果显示：造成安全事故的原因中最多的是高处坠落，其次是坍塌和物体打击，而这些事故究其根源主要不是客观意外或者技术问题，而在于各方参与主体的安全意识和责任意识差。（四）工程监理形同虚设部分监理人员素质差，不熟悉安全生产的法律、法规及规范标准，查不出施工现场存在生产安全隐患；对建设、施工单位的违法行为制止不力，对现场发现的生产安全隐患不能及时有效地督促施工单位消除，督促整改不到位，对专项施工方案的实施监督不严格，是造成监理不规范的最主要原因，使得工程监理在很大程度上形同虚设。此外在监理过程中，除却监理单位不认真履行监理职责、安全意识淡薄的原因外，利益链条的影响也不容忽视。（五）政府监管未全面落实工程建设安全监督站受当地建设行政主管部门委托对建设工程进行安全监督，是权力部门授权具体负责工程安全监督的，随着社会经济高速增长，大规模建设的出现，政府体制下专业技术管理人员不足，加之执法人员中部分来自部门岗位调动，可能导致执法人无相应的专业背景，导致专业素质不够，存在非专业人员负责监督现象，且由于安全监督站属于事业单位或参公单位，属于事实“铁饭碗”制度，执法人员缺乏努力提高业务水平的动力，业务水平跟不上时代的发展，执法时水平不高，从而严重影响监督执法效果。甚至有个别监督人员受利益驱动严重，把受建设行政主管部门委托执法职权作为谋利手段，借权敛钱，而政府监督检查缺乏有效的全过程的再监管也是造成监管不力的一个原因。综合上述原因分析：参与建设各责任主体单位不认真履行安全生产职责，是导致建筑施工生产安全事故发生的直接原因，以广东省2011年上半年建筑施工生产安全责任事故统计表明：共计发生安全事故15起，其中责任事故12起，占事故的80%，而这还是在与去年同期相比责任事故数下降了29.4%的基础上，统计结果表明，安全责任事故到了触目惊心的程度。三、遏制施工安全事故的对策（一）建立健全并切实落实企业安全生产责任制要用安全生产责任制的形式明确各部门和各类人员对安全生产工作应负的责任，强化企业主要负责人的安全生产职责。完善考核机制，认真落实主要负责人、分管负责人、安全管理人员及班组长、每一个员工安全生产岗位责任，定期检查责任制的执行情况，保证安全责任目标实现。（二）加强对施工企业和监理单位市场行为监管建筑施工中许多生产安全事故与市场行为不规范有关。政府安全主管部门应坚决制止和打击出卖出借资质、资格，转包和违法分包行为。要控制承包商中标后项目经理的变更行为，不允许一经中标就马上变更项目经理，不能允许所谓的项目负责人或执行项目经理主持项目的施工，项目部各岗位人员必须执相应资格证上岗。对监理企业不允许不符合法定条件和资格的人员实施工程监理，要加强对施工技术负责人资格的管理和技术行为的监管。在监管过程中坚决制止没有施工方案和施工方案未履行审批程序就实施的做法。我们要坚决按《建筑法》、《建设工程安全生产管理条件》等法律法规的规定，查处违法建设行为，对违规的企业和人员，应严肃处理，通过做好建筑市场的清除工作，净化建筑市场环境。不断完善协调联动工作机制，强化“市场”与“现场”联动，将工程质量安全现场监管与招投标、施工许可、资质资格管理结合起来，将市场行为不规范和不符合质量安全生产基本条件的企业清出市场。同时，进一步完善质量安全诚信评价体系，强化不良行为记录管理，健全诚信奖惩机制，通过公告、公示进行信用惩戒和社会监督，充分发挥市场和社会对工程安全行为的约束作用。（三）充分利用监理的监督力量 充分利用监理企业的见证和旁站力量，在监督力量有限的情况下，监督站重点抓好各监理公司专业配套、技术力量的投入、对施工专项方案审查意见以及有效性和合法性，对危险源以及关键部位有无旁站监理方案和旁站记录等的监督检查。严格按行业和地区有关文件的精神，要求监理公司落实质量、安全监理情况每月一报、安全专项监理情况每周一报、突发事件随机报告、重要事项及时上报制度，并按要求将监理单位工作上报的检查情况上报主管部门。 （四）实施差异化监管所谓差异化安全监管，就是根据工程监管主体的差异以及工程安全监管任务的不同，按照不同的管理方法和监管力度对工程项目进行分类监管。差异化管理是现代企业管理的先进理念之一。这种“面向对象”的管理模式是现代化科学管理的基本要求，是建立在多元思维基础上的精致管理，是对各项管理工作“划一”的无差别化做法的“反动”。政府监管部门在加强日常巡查和督查的基础上，根据建筑施工安全生产特点和施工、监理企业以往的安全生产情况，确定需要重点抓好监管的企业、工程和各类重大危险源，对这些企业加强安全生产责任主体的监管，实行不定期对企业主要负责人及项目主要负责人安全生产责任的履职情况进行检查，对这些工程加大检查力度，实行安全监督检查次数做到至少每月一次，并对检查出的违法违规行为进行严厉处罚的管理，以点带面，促使企业认真落实安全生产责任，确保建筑施工平稳、有序。同时让那些能严格执行安全管理规章制度的施工单位以及具有自我管理能力、自我约束能力的工程建设单位，在其良好业绩和信誉的约束下自我促进、自我发展，步入良性循环的发展轨道，从而实现工程监管资源的合理配置，更好地为工程建设服务。（五）工程建设动态管理建设工程动态管理是各地区为贯彻“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，加强对建筑工程安全生产的监督管理，促进安全生产责任制的落实而制订的实施细则。以《广东省住房和城乡建设厅建筑工程安全生产动态管理办法》为例，工程建设的动态管理的核心内容是对企业和个人实行量化扣分，动态督促工程建设各方主体落实安全责任、落实安全生产投入、落实安全生产监管制度，并建立一个全省性的信息化平台，建立起全省各级建设行政主管部门、施工安全监督机构、施工企业和监理企业数据库，建立起项目经理、安全员、总监理工程师、专业监理工程师等安全生产管理人员的确中心数据库，达到全省建筑工程的安全生产管理的实时、量化、联动、闭合、信息化管理、有效地减少、杜绝建筑施工安全事故的发生，实现了安全管理由过去“被动型”向“主动型”的转变。实践证明，采用动态管理是加强建筑工程安全生产监督管理行之有效、治本治策的好办法。笔者认为，在实施动态管理过程中要进一步完善我们的执行和考核标准，并且做到定期检查，定期复核，信息及时更新，以期达到最佳管理效果。（六）职能部门能力、业务水平和执法的再监督由于职能执法部门存在人员配备不足、专业不对口、行政执法人员素质低和能力不足等问题。可采取对现有岗位人员定期上岗考试，筛选所需要的人才，不足的可以到社会招聘一些有实践经验的人才，保障执法的业务素质；同时需要对执法人员执法过程的再监督，可以采取各科室定期或不定期互相换岗位相互监督，主管部门不定期核查等手段，以减少监督的随意性。