地方税制改革研究的论文

从“税法解释学”的角度，分析税法解释如何实现税法的生命力 （1）利益法学在税法解释中的指导意义。 20世纪初期之前的经典科学认为：现象世界的复杂性能够和应该从简单的原理和普遍的规律出发加以消解。经典科学的这一思想反映在法学研究中，便是与其他学科的经典模式一样，法学学者单纯地将自己封闭在法学的学科范围内，知识领域相对片面。（---[法]埃德加-莫兰《复杂思想：自觉的科学》陈一壮译2001）因此这一时期，概念法学在法学领域占据支配地位，其缺陷是为了维持法律逻辑的一贯性和体系性，而忽视社会事实，无视社会的或法律的目的。在法律解释学上的具体体现就是日趋僵化和保守，丧失了创造性，无法适应社会和经济的新的要求。 利益法学就是在对概念法学进行批判的过程中发展起来的。利益法学撕开了“法律是逻辑自足的体系”理论的缺口，其依据是加达默尔所主张的人们做出某种理解时必然受到传统、历史性等“前见”的制约，而且不同的法律解释者所持有的不同的政治目的和利益衡量，导致实际中可能不存在众人认同的解释的目标，同时也难以找到保持一致意见的理性手段。基于以上认识，直接关注在具体纠纷中使用法律的后果可能是更好的选择。 基于利益法学，就要求法官在做出解释性判决时要考虑不同的判决会有什么不同的后果，解释的正确与否取决于具体解释的目的，而不必纯粹进行概念上的演算，不是单纯追求“逻辑上”正确的解释，其解释过程也不完全取决于单一的一个逻辑过程，而是权衡当事人的利益，并通过税法一般原则和税法目的的阐释，使当事人的利益得以平衡。（---波斯纳《法理学问题》苏力译2002）。如果为了维护税法的安定，而将税法理性、客观、公正的理想和目的加以牺牲，会必然使税法的解释沦为形式的逻辑化，自然难以促成税收正义的实现。税法解释的实质是解释者活化税法的过程，其解释活动并不是一种主观意志活动，而是建立在对税法规范进行整体性的认识和阐释的基础上的，它并不违背税法的目的及基本精神，在绝大多数情况下，此种解释是符合税法具体规范的一般文义的。（---齐延平：《法律解释：法律生命化与法官职业化的过程》） 同时应当意识到，法律解释与其他解释不同，它主要是面向未来的，解决的是法律颁布后适用于具体纠纷的问题，并且是严格以法律文本为依据的。因而只有其客观性能被合法性所肯定时，才能使法律具有可预测性。所以，不能认为有权解释者对税法做出的修正和发展是一种变更税法的行为，其性质仅仅是完善税法的行为。在税法的解释被税法所吸收，并成为税法的组成部分之后，由此，成文税法就能够迅速反映税收制度的变革和经验，克服其滞后和僵化的缺陷。（沈敏荣《我国法律解释的五大悖论》2000）所以，税法解释必须兼顾维护税法的安定与税法的理想，然后税法的功能才能充分发挥。 另外，波斯纳提出了“交谈合理性”理论，以缓解税法解释中“平衡论”与“法治论”之争。它一方面通过引入解释者的自由裁量，以寻求妥当的税法解释结果；另一方面通过对解释过程和理由的合理性的强调，保证对税法妥当性的追求不会蜕变为解释者的主观任意性，从而消除税法解释中自由裁量因素对税法的确定性（即，税收法定主义）的冲击。（---张志铭《法律解释概念探微》1998） （2）税法解释的经济学基础 税法解释的过程上是一个创造和发现的过程，税法解释到何种程度是一个利益平衡的结果，既取决于人们对税法解释的态度、过程及方法，也取决于相关信息的搜寻和决策制度。由于人们无法“理性地”估算出支付多少税法解释信息成本才是合理的和最为效率的，所以只能承受一定水平以内的税法解释信息成本，并且在凭借经验判断认为已收集的信息足以作出合理的税法解释时，便不再付出成本搜集信息。（--[德]柯武刚、史漫飞《制度经济学---社会秩序与公共政策》韩朝华译2000）换言之，税法解释不是在既定的构造性前向无知和横向无知的条件下产生出“完备知识”的过程，而是将无知减少到解释者易于控制的程度的过程。当无知被降低到易控制水平时（即，有限理性时）解释者就试着作出决策了。（---波斯纳《法理学问题》苏力译2002）（这里，从制度经济学的角度解惑了我对经济性税收政策的评价非精确性的疑问） 本体论的解释学已经表明，解释学经验的本质就是对人类自身有限性的认识，从而我们对于世界的变迁和实践采取一种更为开放的态度。（--洪汉鼎《理解的真理》2001）加达默尔指出：“经验就是对人类有限性的经验。……也就是说，有经验的人明白一切预见是有其界线的，一切计划具有其不可靠性。……真正的经验就是这样一种使人类认识到自身有限性的经验。”（[德]加达默尔《真理与方法----哲学诠释学的基本特征》，洪汉鼎译1999） 这种解释学的观点还可以从新制度经济学的视角进行分析。冯-哈耶克将“知识问题”引入经济学，他将“构造性无知”称为人类存在的一个基本方面，虽然人类一直努力运用现存知识和开发利用更多的知识以促进经济增长，但是有限知识这一问题依然是人类存在的核心苦恼和稀缺的构造性因素。（[德]柯武刚、史漫飞《制度经济学---社会秩序与公共政策》，韩朝华译 2000）人们在获取信息之前不可能了解获取某信息的预期成本和效益，所以他们不可能从尚未到手的知识中获得最大化的收益。个人在获得某信息之前是需要它的，这就是的所谓的“信息悖论”。另外，知识搜寻成本必须被视为“沉淀成本”。实际上，在知识搜寻成本高昂而成果又不确定的情况下，人们只获得特定的部分信息并保留对其他信息的无知是合乎理性的，此即是“理性的无知”。奥地利经济学派强调这一过程是复杂的、无止境的试错过程，所以，在不确定条件下为搜寻有用知识而付出成本的人仍往往不能作出理性的选择，经济行动大都具有很多出人意料和难以预测的效应。对此，理性的人们必须作出相应的预期行为。 5、税法解释的具体原则。 税法解释的具体原则是在税法的解释过程中应遵循的具体原则。 （1）税收法定原则既税法的基本原则，也是税法解释的具体原则。课税合法性，必然要求禁止在税法解释上采用扩张解释或限缩解释，不仅在有关税收债务发生的规定上，而且在有关税收优惠方面的规定上，都是不允许的。因为如果对税收债务发生的有关规定，加以限缩解释，或者就税收优惠的有关规定加以扩张解释，纵然对于纳税人有利，但因其违反了课税合法性的要求，应为不允许。同样，课税的合法性要求，对于所谓补充解释或反于文义的反对解释，当然也予以禁止。（这里，可以结合我国的税收优惠泛滥，加以评述）这一原则保障了税法的安定性，符合法律的预测可能性。 （2）类推禁止原则。对于税法的漏洞可否适用类推原则，有两种截然相反的观点。反对的观点认为，必须禁止类推原则的适用，因为税法作为侵权性规范，必须保持其稳定性，依据税收法定原则，不得作出任意的扩张或类推解释。赞成的观点认为，在一般行政法上，除行政处罚法外，即使在行政干预领域也多承认以类推适用来填补法律漏洞，在税法上没有必要排斥类推解释。这种观点以德国科隆大学教授Tipke为代表，他认为，法安定性并未要求法律适用止于“可能之文义”，实际中纳税人信赖的基础不在于个别的法律文字，而是“法律状态”，所以放弃基于法安定性推导出来的税法类推禁止理论，并非意味着放弃法的安定性，而只是为了更接近现实。在行政法理论中，很多人都赞同全部的或部分的“控权论”主张，但是税法不同于传统的行政法，它一方面强调要“限制”政府的权力或国家的权力，另一方面要通过如何适度分权，以及如何适用合理的程序，按照经济规律的要求，努力实现既定的经济目标和社会目标。（---张守文《经济法理论的重构》2004）税法由此必然会存在一些有特色的方面，并因而不传统的行政法。 （3）实质课税原则，起源于一战后德国的经济观察法，指对于某种情况不能仅根据其外观和形式确定是否应予课税，而应根据实际情况，尤其是应当注意根据其经济目的和经济生活的实质，判断是否符合课税要素，以求公平、合理、有效地进行课税。实质课税原则主要是在利益诉求多元化、经济生活多样化、交易手段复杂化的情况下，为了确保公平、合理、有效地进行税收征收而提出 的一项解释原则。 (---刘隆亨《中国税法概论》2003) 根据法律规定，节税是合理的，但在实践中节税与避免之间只一墙之隔，例如在一些关联企业的转让定价中往往以节税为名掩盖避税之实。所以，依据实质课税原则进行税法解释可以防止对法律僵化地、形式上地理解“税收法定原则”，从而避免了违背量能课税的原则。因此，实质课税原则是对形式课税原则的补充，尽管这种补充作用非常有限。（---陈清秀《税捐法定主义》台湾月旦出版社1993） （4）诚实信用原则。诚实信用原则并非仅是私法上的基本原则，而是公法与私法共通的一般法律原则，于具体存在的税收法律关系上也有其适用。诚实信用原则是具有道德性的法律规范，属于法律上的强行规范，有利于保护当事人的信赖利益，是对税收法定主义的形式上适用的补充。（---梁慧星《诚实信用原则与漏洞补充》1994）尤其随着税收法律关系的性质由“税收权力关系说”向“税收债权债务关系说”转变，税法成为整个公法领域中与私法联系最为密切的法律部门，则诚实信用原则更具有实际意义。 6、我国税法解释的法律效力。 （1）我国税法的渊源。 我国税法的正式渊源包括宪法、法律、行政法规、部门规章（国务院各部委根据授权，在本部门权限内发布的有关税收的规章和规范性的命令、指示，也是税法的渊源），地方性法规和地方政府规章（省、省级人民政府所在地的市、国务院批准的较大的市的人大及常委会和地方政府）、自治条例和单行条例、国际条约和协定。 我国税法的非正式渊源主要是国务院税务主管部门（财政部和国家税务总局）发布的关于税收征管的“通知”、“决定”、“函”、“批复”、“有关规定”等。我国台湾地区的学者将此类文件称为“解释函令”，属于行政机关内部的行政规则（职权命令），是行政机关依其法定职权所制定的命令。解释函令为保证税法的统一公平实施、减轻税务人员适用法律的疑义起到重要的作用，其中对纳税人来说关于税法解释的通知是极为重要的。在我国，税法解释数量较多，并具有实质上强制执行的效力，在实务中，适用更多的是这些关于税收的“通知”、“决定”、“函”“批复”“有关规定”等，而作为这些文件权力依据的税法反倒被冷落。 （2）税法解释函令的法律地位。 解释函令其本质是规范行政机关内部的行政事项，在税务行政组织内部具有约束力，但从“法源”上看，解释函令仅是行政规则而并非税法的法源。这一点不同于行政法规、规章，不能直接对国民生产约束力，法院也不受其约束。但是，恰恰因为税务行政机关内部受其约束，所以，日常的税务行政行为（例如，关于税法的解释、适用等问题）必然会依据函令而进行，其效力便及于一般的纳税人，产生了实质的、间接的对外效力，使得解释函令具有了与税法相同的正式法源的作用。与中国大陆做法相同，在德国和我国台湾地区，各种解释函令构成了税收征管机关日常行我职权的重要依据。（---黄源浩《税法上的类型化方法----以合宪性为中心》台湾大学1999） 法社会学认为，解释函令也属于税法的正式渊源。这种观点的后果是，会导致通过行政而对法律进行了修正或者补充，会严重侵害国民的立法权利，所以这种观点是错误的。但这样在实践中面临的一个问题是，由于解释函令的不具有渊源性，司法机关难以对其进行审查，纳税人也缺少有效途径对其提出异议。北野弘久认为，解释函令在法解释学上不具有法的渊源性，但是，在适用诚实信用原则的范围内，则应当赋予解释函令具有一种行政先例法的效力或法的渊源性，可以把这看作是一种反射性效力。这属于法定主义的适用例外。（--北野弘久《税法学原论》2001） 四、评价税收的调控功能的主要标准 ------效率和公平。 （所以在论述所得税的调控功能之前，有必要阐述一下效率和公平的相关理论。） 1、效率。 （1）税收效率的概念。税收效率是指以尽量小的税收成本取得尽量大的税收收益，即用最少的征税和纳税成本获得最多的税收收入，国内学者认为属于行政效率。税收成本包括税收的征收和管理费用，还包括税收对社会经济产生的各项负效应，即“间接成本”。税收收益包括政府取得的财政收入，还包括因税收对资源配置的改善，促进社会经济稳定发展等而产生的正效应，即“间接收益”。 （2）西方税收效率思想的演变： 第一阶段，亚当斯密《国富论》的“确实、便利、最少征收费用原则”，即一切赋税的征收，须设法使人民所付出的，尽可能等于国家所收入的，强调国家对经济自由不强干预，税收负担尽可能轻，对经济的影响尽可能小。 第二阶段，福利经济学基础上的税收效率思想。18世纪末到20世纪初的资本主义自由竞争时期，税收中性原则占据主导地位，主张适度配置生产资源，依靠市场自身的调节力量，使国民收入最大化，认为只有社会经济福利增加了，税收才是有效率的。 1890年英国经济学家马歇尔首先提出税收中性的概念，利用供需曲线与消费者剩余概念，首次详细地研究了税收可能带来的效率损失，提出 了税收的“超额负担”概念，（即，税收的经济成本包括两个方面：一是税款本身对纳税人的负担，通常被称为正常负担；另一方面是超额负担，是指征税过程中可能会干扰经济主体的经济决策，使本来有效率的选择发生扭曲；或是由于对信息的把握不全面、不准确，政府制定的宏观税收政策不反映客观实际，未起有效的调节作用而是起负作用，造成经济运行的紊乱和低效）。并且，证明间接税的超额负担超过直接税，如果被课税的消费货物价格需求弹性愈大，则超额负担也愈重。因此，他主张增加直接税，减少间接税，使税收保持“中性”。 第三阶段，凯恩斯学派以实现宏观经济均衡为目标的税收效率思想。20世纪30年代末到70年初，资本主义进入垄断时期，宏观经济中总供给与总需求的失衡无法通过市场机制自行消除，西方发达国家的税收政策主要受凯恩斯主义国家干预经济理论的左右，认为税收应在市场失灵时保持“非中性”，即主张运用税收纠正市场存在的缺陷，调节经济运行。凯恩斯学派提出了一个需求管理型的治税模式，要点是发挥所得税的自动稳定器作用，税收对需求的影响可以通过税制本身自动地调节经济，同时，当自动稳定器无法解决宏观经济失衡时，就需要采用相机抉择的需求管理型治税模式。政府根据不同时期的经济情况制定相应的税收措施，并使之与其他财政政策工具和货币政策工具相配合，控制总需求。 第四阶段，到了70年代中后期，在政府干预经济也出现失灵的情况下，货币主义、供给学派、合理预期学派、新自由主义学派等崛起，主张尽量减少国家干预，依靠市场经济自身的力量来维护经济运转，因此，税收中性思潮复归并现再度发展。 从20世纪80年代起，税收中性成了这一时期西方税收效率思想的代名词，主张通过减少税收对经济的扭曲程度，提高整体经济效率。随着社会经济的发展，税收中性原则的内涵也在不断扩大，西方经济学家又利用无差异曲线研究税收的超额负担，认为直接税也会扭曲价格，有干扰市场的不良影响。当劳动者的所得被课税之后，其所得会减少，并产生两种效应：收入效应和替代效应。这两种效应对劳动供给的影响是相反的，彼此可以互相抵消，但最终影响结果如何，还取决于对劳动的需求弹性和需求价格。不过，无论怎样都会损失一定的社会福利。理论上认为，比较理想的税收制度应使这种超额负担减至最小。至此，税收中性被解释为：国家在征税时，除了让人民因纳税而发生正常负担外，最好使税收对种经济活动所发生的不良影响减少到最低限度，造成的超额负担最小。 90年代以来，新古典经济学、最优税制理论对税制改革实践产生了重要影响。 新古典经济学理论认为：政府应缩小活动范围，尽可能减少对微观经济主体的影响。在支出方面，应缩减政府开支，避免财政的挤出效应；在税收方面，主张税收中性和减税。对于税收优惠，认为不能地过分相信税收的功能，税收在投资决策中只是一个影响因素，要吸引和鼓励投资，关键要看软环境如何，因而主张减少税收优惠，保持公平竞争的投资环境。 最优税制理论同样也崇尚自由主义。在符合假定的条件下（完全竞争市场、行政管理能力和标准福利函数），该理论认为政府不可能不费代价地征集所需要的收入，这种代价集中体现在税收干扰资源配置产生的经济效率损失，即超额负担。西方学者使用“帕雷托最优”理论描述效率，即，如果资源配置已经达到这样一种状态，即任何重新调整都不可能在使其他人情况不变的情况下而使任何一人的情况更好，那么这种资源配置是最有效率的。如果达不到这种状态，就说明资源配置不是最优的，还可以继续调整。把“帕雷托最优”引入税收领域，就形成了税收的经济效率理论。税收的经济效率可表达为用尽可能少的税收经济成本获得尽可能多的经济收益。所以政府应致力于寻找一种最优税收工具，这种工具在能征集到既定收入的前提下，产生的超额负担最小。 （3）对于西方税收效率思想的评论。 应当意识到，不同类型的国家的税收经济效率的涵义不同。发达国家经济发展水平高，市场相对成熟，市场经济的各项机制比较健全，所以可以实行税收中性，减少税收对市场的干预。但在发展中国家，由于市场发育不健全，仅仅依靠市场无法完成资源的合理配置，“市场失灵”和“市场缺位”等问题都比较突出，就不应该片面仿效发达国家实行税收中性，所以发展中国家的税收经济效率的涵义应该是，积极、适度地运用税收调节经济，促进总体经济效率的提高。 2、公平。 （1）公平的概念。 从经济学的角度看，公平是与分配有关的概念。解学智教授在《所得课税论》（1992）中认为，从理论上而言，公平是一个分配的范畴，对公平的判断可归结为对分配结果和分配过程的判断。公平的分配是分配结果与分配依据相一致，即，个人获得的社会财富分配额与他所贡献的社会财富是对称的，而分配结果是否均等并不重要，重要的是之间的差别应是合理的。 但事实上，由于客观条件的限制，天赋能力、劳动数量质量的差别，以及出身、特权、垄断所导致的差别，使人们对社会做出的贡献必然有区别，就使得不均等的分配缺乏公平的理由。因此，应当排除社会历史和偶然、任意因素对人们的影响，或者给予补助，把保障机会平等作为实现公平的前提。 （2）西方税收公平思想的演变。 西方学者对税法的公平的认识 中最早的且最有影响的是亚当斯密的《国富论》中的观点，认为税收是一种利益交换，主张对个人得自国家保护下的利益，根据个人能力，按比例纳税的原则，尽量不干涉社会财富的分配，即税收中性的态度。亚当斯密的公平，是一种按比例纳税的公平。 由于亚当密斯同时强调了利益交换和按个人能力两个因素，后来在西方经济学的发展中，税收公平思想先后产生了“受益说”和“负担能力说”。其中，“负担能力说”已经成为理论界的共识，当前世界税制改革浪潮中的“宽税基、累进税率”都是为了能够尽可能真实准确地衡量出纳税人的负担能力，体现负担能力说，以实现横向公平和纵向公平。但“受益说”的理论实质仍显见于部分税种的税制设计中，如对公路的课税、社会保障，及许多基础设施建设等领域。 西方学者认为，税收公平不仅是一个经济问题，而且是一个哲学问题。其中，又以从伦理学的角度探讨的学者为多，美国学者约翰-罗尔斯（John Rawls）,经济学家布坎南在其公共选择理论中都从伦理的角度对税收公平有所论述。研究最优税制理论的学者还提出 ，由于事实上税制很难达到最优状态，所以只能退而求其次，从次优的角度或状态来探讨税收公平。福利经济学派的穆勒等人，引入福利经济学的观点，使公平的涵义与福利观念相结合。 3、税收的效率与公平之间的关系。 （1）从宏观而言，公平是效率的基础，效率与公平之间是相互促进的关系。 但对于单个税种而言，其公平和效率目标经常存在冲突。最合乎公平原则的税种，可能超额负担较大，不符合效率原则。（例如，所得税，符合公平原则，但对经济会产生复杂的收入效应和替代效应，可能会扭曲各经济主体析选择，不符合中性原则。） 而不符合公平原则的某些税种，反而符合效率原则或是更具中性。（比如，人头税，从效率角度看，征纳费用低，并且完全符合中性原则，但累退性强，有悖于公平原则。） （2）通常认为，不同税种之间，商品课税------较有效率，但收入再分配能力有限，对公平的促进不大；所得课税-----能够较好地促进公平，但缺乏效率。 不同税制的所得税也存在着差异，比例税率比累进税率更有效率；累进税率较比例税率更能促进公平。