物权法与环境保护

　　制定和实施物权法的若干背景

　　物权法的通过是我国法制建设的一件大事，对于坚持社会主义基本经济制度，规范社会主义市场经济秩序，维护广大人民群众的切身利益，激发全社会的创造活力，实现全面建设小康社会目标，构建社会主义和谐社会，具有十分重要的意义。

　　制定物权法历经艰难

　　物权法的起草工作始于1993年，到十届全国人大五次会议表决通过，物权法整整走过了14个春秋，其立法时间之长，在我国民事立法中是绝无仅有的，这充分反映了物权法的立法难度。起草进程经过了一百多次座谈会，若干次论证会以及公布条文征求全民意见等民主立法程序，在征求全民意见的42天时间里，立法机关共收到了11543件立法建议，平均每天近300条。各种意见交错复杂，甚至针锋相对。物权法的制定，必须认真考虑各方面的意见，兼顾各方面的利益。原计划2006年出台，为慎重起见，调整到2007年三月提请大会审议。立法难度之大，操作过程之复杂，可想而知。

　　制定物权法受到党中央的高度重视党中央高度重视物权法的制定。2006年12月15日，中央政治局常委会议听取全国人大常委会党组就《中华人民共和国物权法(草案)》几个主要问题的请示汇报，原则同意全国人大常委会党组的汇报和物权法草案。2006年12月29日，十届全国人大常委会第二十五次会议决定，将物权法草案提请2007年3月举行的十届全国人大五次会议审议。2007年1月16日，中共中央办公厅发布《关于〈中华人民共和国物权法(草案)有关情况的通报〉》，要求做好十届全国人大五次会议审议物权法草案的准备工作，确保这部重要法律草案顺利通过。根据中央的要求，全国人大常委会工作机构于今年1月12日将物权法草案发送全国人大代表，并有计划地组织代表研读、讨论草案，做好审议的准备。

　　实施物权法也受到党中央的高度重视2007年3月23日下午，中共中央政治局就实施物权法进行集体学习，胡锦涛总书记主持。在听取了著名民法学者梁彗星、王利明的讲解后，胡锦涛指出，物权法将自今年十月一日起施行，这是推动形成中国特色社会主义法律体系的重要步骤，是贯彻依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的重要举措。各级党委和政府要从坚持依法治国基本方略的高度，充分认识制定和实施物权法的重大意义，认真实施好物权法。实施物权法，最根本的是要从中国社会主义初级阶段的国情和实际出发，全面准确地把握并坚持和完善国家基本经济制度，重点针对现实生活中迫切需要规范的问题统筹协调各种利益关系，切实维护好最广大人民的根本利益，促进社会和谐。党中央的高度重视为物权法的顺利实施创造了极为有利的条件。

　　物权法的几个基本问题

　　物权的概念和物权法的基本内容物权，通俗地讲，是指对物的权利。这里所指的物，主要是不动产和动产。物权是一种财产权，财产权是直接体现经济利益的权利，财产权主要有知识产权中的财产权、物权、债权和继承权。财产可分为有形财产和无形财产，物权一般是指对有形财产的权利。物权法是调整物权关系，或者说有形财产关系的法律。规范知识产权的法律主要是商标法、专利法、著作权法，规范债权的主要是合同法，规范继承权的主要是继承法。

　　物权法调整物权关系，要回答三个问题：一是物属于谁，即明确权利主体;二是权利人对物享有哪些权利，他人负有怎样的义务，以促进物的利用;三是怎样保护物权，侵害物权的要承担哪些民事责任，即如何保护权利。物权法是确认财产、促进利用财产和保护财产的基本法。物权法的结构，先对物权法的原则和物权保护等共同性问题作出规定，再分别就最基本的几种物权即所有权、用益物权和担保物权作出规定。

　　物权法与宪法以及其他法律的关系物权法调整物权关系，但调整物权关系不仅仅是物权法这一部法律的任务，调整物权关系的法律有三个层次。

　　第一个层次是宪法。宪法从国家的基本经济制度和公民的基本权利的角度规定了生产资料的社会主义公有制，非公有制经济以及公民的私有财产权等问题。如宪法第十三条规定，公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。

　　第二个层次是物权法。物权法作为民法的重要组成部分，从调整物权关系的基本法的角度规定了物权法律制度。

　　第三个层次是单行法。许多单行法从民事的、行政管理的角度对物权问题作了大量特殊的、补充性的规定。如农村土地承包法、担保法、海商法、民用航空法等法律中有关物权的规定;如矿产资源法、渔业法、水法、海域使用管理法等法律中有关物权的规定;如土地管理法、城市房地产管理法、草原法、森林法、水土保持法、城市规划法、建筑法、文物保护法等法律中有关物权的规定。

　　揭示调整物权关系法律的三个层次，可以表明三层意思：(1)一部物权法不能解决所有物权问题，世界上也没有一部物权法能够囊括所有物权内容，德国、法国、日本等国家都在民法典之外制定许多单行法律定物权问题。如建筑物区分所有权，德国在住宅法中作出规定，我国台湾地区在公寓大厦管理条例中规定;(2)各个不同法律在宪法统率下纵横交错、相辅相成，共同规范物权关系;(3)物权法中讲的“遵守法律”，是个广义概念，包括物权法的规定，包括民法的其他规定，还包括行政法、环境保护等法律的规定。

　　物权法的作用

　　物权法是伴随市场经济的发展而逐步完备的。自然经济，一般不需要物权法。高度集中的计划经济体制，也不需要物权法。我国的改革，是在坚持社会主义基本制度的前提下，自觉调整生产关系和上层建筑，以适应初级阶段生产力发展水平和实现现代化的历史要求。按照改革开放的要求，我国的民法通则、土地管理法、城市房地产管理法、担保法、农村土地承包法等法律对物权作出了不少规定，这些规定已经并将继续发挥着重要作用，但这些规定，今天看来是不够的。进一步深化改革和全面建设小康社会，不仅要有较为完备的财产流通制度，还要有较为完备的财产归属和利用制度，否则，人们在社会生活中有关财产的许多行为就无所适从，审判和仲裁实践中有关财产的许多纠纷就无法可依，因此，制定一部物权法是十分必要的。

　　物权法的作用，直接体现在两方面：其一是定分止争，其二是物尽其用。

　　关于定分止争。物权法如何明确财产归属，简单讲就是不动产看登记，动产看占有。不动产不能移动，要靠不动产登记簿标明四至界限，不动产登记簿上记载的人就是该不动产的权利人。动产可能频繁移动，动产在谁的手里，除有相反证据外，谁就是该动产的权利人。物权法有关财产归属的规定是人类文明的优秀成果，方法简单，一目了然。各国民法典有关财产归属的规定大同小异。如果不采取这种方法，而采取别的什么方法，很可能使经济秩序混乱不堪，最终影响经济发展和社会进步。

　　关于促进物尽其用。物权法规定的物尽其用，是指主体既可以将物由自己使用，也可以自己不直接使用而交由他人使用，还可以依法转让给更有经营才能的人使用。物权法为权利人充分利用财产留下很大的活动空间，同时，也从合理利用资源、维护公共利益出发，对权利人的权利作出不少限制，如保护环境的规定、严格保护耕地的规定，有关相邻关系和地役权的规定，以及征收、征用的规定等。

　　物权法通过定分止争，实现维护经济秩序的目的，通过定分止争和促进物尽其用，为权利人充分利用财产创造一个良好的法制环境，鼓励权利人创造财富，积累财富。“有恒产者有恒心”，物权法是一部保障人民安居乐业的法，是一部促进经济发展、社会进步的重要法律。

　　物权法中有利于环境保护的规定

　　物权，严格地讲，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。

　　在物权法的起草审议过程中，喜逢党中央提出了以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观。因此，在制定物权法时，如何既鼓励充分发挥物的效用，又要使物权法尽可能“绿化”和“生态化”，尽可能为保护环境和资源服务，多年来环境资源保护部门和有关学者发出了强烈的呼吁。全国人大及有关部门对此很重视，针对物权行使中可能出现的问题，在促进物尽其用的同时，在物权法中作出了一系列有利于环境和资源保护的规定。

　　这些内容，首先是从明确产权开始的。明确产权，通过登记等手段确定财产的权属，防止和解决“公地的悲剧”，这有利于经济的发展，同时也是防止资源浪费和环境污染的根本措施。其次，如何保护环境，是以对权利的保护或限制等措施表现出来的。笔者下面侧重从对权利的保护或限制的角度来谈物权法在那些方面作出了有利于环境保护的规定，这些规定对环保工作更直接一些。

　　对所有权的保护与限制

　　物权法“所有权编”与环境和资源保护关系密切的条款主要有以下几点。

　　对国家所有权的保护物权法对国家所有权的保护，首先是明确国家所有权的范围。主要规定有：“矿藏、水流、海域属于国家所有”。“城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。”“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。”“法律规定属于国家所有的野生动植物资源，属于国家所有。”“法律规定属于国家所有的文物，属于国家所有。”“铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施，依照法律规定为国家所有的，属于国家所有。”以上确权的规定，对任何企图侵占破坏国有资源的行为，都是强有力的约束。物权法同时还规定“国有财产由国务院代表国家行使所有权”;“国家所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏”。这些规定，为国家保护和合理利用自然资源，改善环境，创造了前提条件。

　　对集体所有权的保护和限制物权法对集体所有权的保护，主要规定是：首先明确了集体所有的不动产范围，即“法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂;集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施”等;其次是要求“集体所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏”再次，明确了政府征收集体所有土地的权限和程序，并要求：征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。以上规定，从保护集体所有权的角度，对可能发生的破坏农村生态环境的行为，设置了制约措施。

　　法律对集体所有权的限制，主要规定是：第一，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。这里的“任何单位”，包括农村集体。第二，国家为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地及其他不动产。这就是说，在维护“公共利益”的原则下，集体利益要服从国家利益。第三，国家实施土地用途管制。物权法明确：“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地、控制建设用地总量。”即是说，农村集体对其所有的土地，也不得擅自改变土地用途，将农用地转为建设用地。

　　国家对耕地保护之所以日趋严格，由我国的国情决定的。我国人口多、耕地少，截至2006年10月31日，全国耕地面积为18.27亿亩，全国人均耕地面积1.39亩，是世界平均水平的三分之一。十届全国人大四次会议批准的《“十一五”规划纲要》规定，到2010年，耕地保有量必须保持18亿亩，这是一项约束性指标，是不可逾越的底线。实行最严格的土地管理制度，对于防止农村生态破坏，必将产生积极的作用。

　　物权法对私人所有权的限制，还表现在从环境保护的角度对建筑物业主的行为提出要求。第六章“业主的建筑物区分所有权”规定：“业主对其建筑物专有部分享有占有、使用、收益和处分的权利。业主行使权利不得危及建筑物的安全，不得损害其他业主的合法权益。”还规定：“业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意。”又规定：“业主大会和业主委员会，对任意弃置垃圾、排放污染物或者噪声、违反规定饲养动物、违章搭建、侵占通道、拒付物业费等损害他人合法权益的行为，有权依照法律、法规以及管理规约，要求行为人停止侵害、消除危险、排除妨害、赔偿损失。业主对侵害自己合法权益的行为，可以依法向人民法院提起诉讼。”这些规定，对于保护城市以及社区环境，具有十分重要的作用。

　　对相邻关系的规定在物权法的所有权篇中，还设立了相邻关系制度。所谓相邻关系，是指相互毗邻的两个以上不动产的权利人，在通行、通风、采光等方面根据法律规定产生的权利义务关系。相邻关系制度的主要功能，是平衡协调不动产相邻各方的利益关系，防止出现一方不正当行使不动产权利，损害相邻权利人利益的现象，以实现相邻各方共同生存、共同发展。例如，建造一座大楼，应当注意到周围居民的采光、通风等权利;工程施工时，应当尽量减少排放噪声。这些都是相邻关系制度所解决的问题。

　　相邻关系表现在许多方面，相邻环境关系是其中最为重要的内容之一，包括因用水、排水、通行、通风、采光等产生的相邻环境关系。物权法第七章对相邻关系作了专门规定。

　　一是处理相邻关系的原则，即“有利生产、方便生活、团结互助、公平合理”。

　　二是要求相邻各方相互提供便利。例如规定：在用水、排水方面，不动产权利人应当为相邻权利人用水、排水提供必要的便利;在通行等方面，不动产权利人对相邻权利人因通行等必须利用其土地的，应当提供必要的便利;在工程施工方面，不动产权利人因建造、修缮建筑物以及铺设电线、电缆、水管、暖气和燃气管线等必须利用相邻土地、建筑物的，该土地、建筑物的权利人应当提供必要的便利。

　　以上规定，不仅吸收了传统民法关于相邻关系的规定，而且反映了现代社会对环境保护的要求。落实这些规定，有利于发展生产、方便生活，也为预防和解决相邻权利人之间的环境纠纷，提供了法律依据。

　　对用益物权的保护和限制

　　由于现代各国物权法贯彻效益原则，已经逐渐放弃了传统的注重对物的实际支配和保护，转而注重财产的价值形态和利用，因而用益物权制度在物权法中占有重要地位。与所有权相比，用益物权的行使可能对环境保护有着更多的不利影响。主要原因是：第一，从人的本性看。既然用益物权是权利人对他人所有的财产享有占有、使用和收益的权利，是利用“他人所有的财产”取得收益，那么从人的本性看，不可能像对“自己的财产”那样从内心里珍惜爱护。第二，从经济动因看。我国实行的自然资源有偿使用制度，主要针对用益物权。既然对自然资源的利用是有偿的，那么，用益物权人作为一个“经济人”，必然要在资源利用过程中千方百计获取利润，否则，他就不能及时、足额地向所有权人缴纳有偿使用资源的费税，并在经营中盈利。而要实现这一目标，用益物权人往往会不惜以牺牲环境为代价从事生产开发，从而造成环境问题。加之用益物权一般均有期限的要求，这也是促使用益物权人在权利期间内“拼资源”攫取最大利润，加剧生态破坏的又一个原因。

　　由此可见，用益物权与环境保护的矛盾，与经济发展与环境保护的矛盾，原理是一致的。因此，物权法在设定用益物权的同时，要求“用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定”，以保证用益物权依法正确行使。现以土地承包经营权和建设用地使用权为重点，分述如下：

　　对土地承包经营权的保护和限制土地承包经营权是农民和农村集体经济组织依法对集体所有或者国家所有依法由集体使用的土地所享有的承包经营的权利。

　　设立农村土地承包经营权具有创新性。从安徽凤阳农村开始的土地承包，在全国推广初期，法律上采取债权法的规则进行调整，以此来保护承包关系。随着土地承包实践的发展，逐渐呈现运用物权手段加以调整以保护承包者权益的发展趋势。1986年制定的《土地管理法》明确规定“土地的承包经营权受法律保护”。1998修订后的《土地管理法》加大了对土地承包关系的保护，以法律的形式规定了土地承包权的期限为三十年。2002年8月通过的《农村土地承包法》，对农村土地承包关系做了全面的规定。

　　目前，耕地流失和破坏的一个重要原因就是农村集体经济组织的负责人对土地的转让和承包权的调整享有事实上的决定权，而广大农民对土地的转让和承包权的调整没有实质权利。在耕地流失过程中，农民基本上处于一种被动的无可奈何的状态，这在很大程度上是由于农民没有将承包经营权作为一种物权来行使。其结果，不仅农民的利益受到极大损害，也导致农民对土地的保护越发不关心。为了赋予农民长期而有保障的土地使用权，物权法设专章规定了“土地承包经营权”。规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”。承包期为三十年或三十年以上。

　　与此同时，为限制土地承包经营权人因追逐利润而滥用权利，物权法还强化了土地用途管制的规定，明确要求“未经依法批准，不得将承包地用于非农建设”，以切实保护自然资源和生态环境。

　　物权法还明确，宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。其要义在于，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。禁止城镇居民在农村购置宅基地。上述规定，是从我国人多地少的实际情况出发的，反映了农村环境资源保护的迫切需要。

　　对建设用地使用权的保护与限制我国过去长期推行的国有土地无偿、无限期使用制度，造成了土地资源的不合理配置和严重浪费。一方面，国家不能从城市地产中获取收益，导致城市建设资金短缺;另一方面，变相倒卖土地现象严重，土地产生的巨大利润流向土地的经营者和使用者，而国家利益受损。自20世纪80年代中期以来推进的土地使用制度改革，变无偿使用为有偿使用，改变了过去盲目占有土地、严重浪费资源、使用效益低下的现象，并增加了国家财政收入，促进了城市建设的发展。物权法确认了国有土地使用制度的改革成果，专设“建设用地使用权”一章，创设了建设用地使用权制度。

　　实施建设用地使用权制度，必须与实施最严格的土地保护制度结合起来。为此，物权法在以下三个方面作了规定：一是严格规范建设用地使用权的设立方式，制止违法违规用地行为。规定：“严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定”。还规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取拍卖、招标等公开竞价的方式出让。”同时，防止拍卖、招标方式“走过场”，严格依照拍卖法、招标投标法办事，严惩恶意串通，损害国家和集体权益的行为。二是建立节约用地的新机制，切实提高土地利用效益。例如根据我国实际并参照国外经验，该章规定，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。这个规定，必将推动地上、地下空间的开发和利用，从而进一步节约土地资源。三是坚持土地用途管制制度。规定：“建设用地使用权人应当合理利用土地，不得改变土地用途;需要改变土地用途的，应当依法经有关行政主管部门批准。”上述要求，支持了土地资源节约的管理工作，必将促进城乡环境保护工作的开展。

　　此外，物权法对地役权的设定和行使，对担保物权的保护与限制也作了一系列有利于环境保护的规定。

　　物权法的制定有助于确定污染场地的治理责任主体。即：一般情况下，土地的主人是谁，就应明确被污染场地的治理责任主体就是谁。与此同时，还要认识到，我国的污染场地很多为历史遗留问题，不可能完全按照“谁污染谁治理”的原则执行。由于我国土地是实行国有化的政策，作为土地所有者，在无法确定污染者的情况下，人民政府应作为责任主体。根据污染场地的历史成因和实际情况具体确定不同的责任主体和分担比例，有助于筹集治理资金，有利于污染场地的及时整治。