试论建立公众参与环境保护的法律促进机制

　　环境问题己经成为当今人类面临的一个严峻挑战倡导用法律手段保障公众参与环境保护权利的实现，是世界各国环境保护的通例在我国，由于种种原因，特别是由于公众参与环境保护法律制度不健全等原因，导致公众参与环境保护的意识不强，参与途径不多不畅，制约着我国环境保护事业的健康发展建立公众参与环境保护法律促进机制，是増强公众环境保护意识，提高公众参与程度的重要措施。

　　一、建立公众参与环境保护法律促进机制的必然性

　　1.建立公众参与环境保护法律促进机制是拓宽我国公众参与环境保护途径的迫切要求近年来，尽管我国政府始终坚持把控制人口节约资源、保护环境放在重要位置，不断加大了环境保护的力度，但是，客观地讲，我国公众参与环境保护是一个极其薄弱的环节，环境恶化的趋势依然没有得到根本的控制，并且还有不断恶化的趋势。一些环境问题己经到了令人触目惊心的程度。一是环境污染蔓延的趋势没有得到有效遏制。其中，大气污染十分突出1998年对全国322个城市的环境监测表明，72%以上城市市区空气质量处于三类或者超过三类标准状态，在全球空气污染最严重的10个城市中，我国就占了7个。另有资料表明，我国酸雨覆盖面积约占国土面积的30%以上此外，水体污染情况也相当严重，七大水系和太湖、巢撒滇池中不适合作饮用水源的河段超过60%，地下水污染面积己达50%二是生态环境破坏的程度还在加剧一方面，水土流失日趋严重，土地荒漠化速度加快全国水土流失面积己占国土面积的3%，平均每年新増水土流失面积1万平方公里，损失耕地100万亩另一方面，森林草原过度消耗，生物多样性锐减目前全国退化•碱化、沙化“三化”草地己占草地总面积的1/3,而且每年仍以200万公顷的速度递増，大面积的森林砍伐仍未得到禁止，由此造成了野生动物栖息地的环境恶化再加上一些盗猎者对野生动物的恣意猎杀，对珍贵植物的过度采集，使生物物种资源受到威胁，全国己有15%~2(%的动、植物种类面临灭顶之灾三是资源衰竭与浪费问题相当突出，具体表现为耕地逐年减少，水资源供求矛盾不断加剧，乱采乱挖现象严重环境问题日趋严重，虽然原因是多方面的，但是，我国公众参与环境保护作用发挥不够是一个重要因素因此，要缓解我国日趋严重的环境问题，在继续加大环境保护的投入、完善政策法规•提高环境保护科学技术水平的同时，迫切需要建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作。

　　2建立和完善公众参与环境保护法律促进机制，是由环境问题的本质决定的环境问题从本质上讲是人的问题，是人与自然关系的问题造成环境问题的最主要因素是人，环境问题的解决也要靠人自己所以，环境保护是一项事关人类自身的事业，是公众自己的事业，只有公众自己才能解决问题这是从人与自然关系本质中得出的必然结论，也是提高人类的环境保护意识，调动人民群众保护环境的积极性、自觉性的正确选择。

　　3.建立和完善公众参与环境保护法律促进机制，是由我国的社会主义性质决定的我国是社会主义国家，一贯主张人民群众是历史的主人，是历史的创造者，人类文明与进步是建立在广大人民群众共同参与的基础上的目前我国的环境问题非常严重，而我国还处在社会主义初级阶段，国家财力有限，仅仅依靠国家保护不足以缓解我国经济快速发展中必然出现的环境问题公众参与环境保护，有利于发扬民主、加强监督、群策群力，搞好环境保护和管理工作，因而是发展我国环境保护事业的迫切要求和现实选择。

　　4.建立和完善公众参与环境保护法律促进机制，也是符合国际惯例的。无论是从公众参与环境保护的法律规定，还是民间环境保护组织的活动和地位来看，在西方一些国家，公众参与环境保护己经成为发展环境保护事业的基础，是推动环境保护工作发展的重要动力60年代，美国就成立了26个全国性环境保护组织到70年代，己经増加到48个。1991年的资料表明，在10个美国人中，有8个自称是环境保护分子。可以说，公众参与程度己经成为衡量一个国家或者地区环境保护事业发达程度和环境管理水平高低的一个重要标志=相比之下，目前我国公众参与环境保护的意识不强，参与的途径不多，方式也比较单一，同世界上一些先进国家相比，还有一定的差S距我们要发挥社会主义制度的优越性，充分发掘公众参与环境保护的巨大潜力，尽快建立公众参与环境保护机制，促进我国环境保护事业的健康发展。

　　二、公众参与环境保护法律促进机制的构成

　　我国宪法明确规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”这是我国公民参与环境管理的宪法依据《环境保护法》也规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这为公众参与环境保护提供了具体的法律依据。1996年颁布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》指出：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为”建立公众参与环境保护促进机制的目的，就在于把宪法和法律作出的规定落到实处。

　　公众参与环境保护的法律促进机制，就是关于公众参与环境保护权利义务及其实现方式的法律规定的总和。其实质就是要通过立法，明确公众参与环境保护的各种权利和义务，提高公众对环境和环境保护问题的认识，増强自觉参与环境保护，对环境法律法规贯彻实施情况进行监督的意识，健全各种公众参与环境保护的法律制度并保证这些法律制度得到贯彻实施从我国的实际出发，这个机制主要应该由4个部分构成：

　　1.知情机制就是要建立起一整套制度、规范，定期发布有关环境方面的监测信息和科技标准，让公众可以及时了解和获取环境信息情况，由此作出判断和决策公众有获得环境信息的权利，既是公众参与环境管理的权利的前提条件，又是公众享有参与权和民主程序的一个重要特征它是公众参与环境保护机制的基础环节。建立知情机制，就是要使每一个人都能及时和适当地获得公共机构所持有的关于环境的资料，并给公众了解影响环境状况决策的各种信息的机会，増加影响环境状况的决策的“透明度”;为公众提供关于环境保护方面参观考察、见证检测、学习资料或者知识培训以及获得环境影响评价报告等机会，让公众能够根据这些资料和信息来决定或者选择自己的生活由于环境保护对科学技术的依赖性极强，因此，为了使公众理解和了解环境方面的知识，必须定期公布并使公众了解一些重要的环境标准，如环境质量标准环境排污标准、环境基础标准和环境方法标准等等现在欧盟己经开始实施“统一产品政策”，其中一个重要方面就是要在新产品生产与消费链中传递环境信息政策，明确新产品系统对环境负担的责任，増加公众了解的机会这是值得我国借鉴的。

　　2表达机制就是要通过让公众参加环境保护方面的活动，増加对环境状况的了解，并通过适当的方式表达自己对环境状况的评价和意见，从而实现对环境事务的参与。表达机制是公众言论权、监督权在环境保护领域的体现建立表达机制最主要的是要有一个公众意见收集反馈系统可以是公众主动反映，也可以是有关环境管理机构或者环境保护组织经常性地向公众征询意见，还可以是公众通过新闻舆论发表意见极端的情况还包括上访、集会、游行、示威•抗议等等最有效的方式是环境管理机构定期或者不定期地邀请公众参加环境影响评价的听证会或者审议会，并主动听取公众对环境状况的评价，疏通公众对环境状况的反映渠道等。

　　3.监督机制就是要明确公众对环境的监督权利和义务，并使这种权利能够得到实现其主要目的是把环境问题纳入公众全方位、全过程监督之下，确保公民的环境监督权它主要包括公众在鉴定和争取公共环境利益方面享有平等的自由和影响力，公众对政府和企业作出的对环境状况构成现实的或者潜在影响的政策和决策具有质询、异议的权利，以及公众对破坏环境者的检举和揭发权利。监督的方式是多种多样的，从一定意义上讲，公众参与了解情况、表达意见等等，都是一种有效的监督。

　　4.诉讼机制就是指对造成了环境损害的，公众有权提起诉讼，要求责任人采取停止侵害、补救•赔偿损失等措施，并对责任人予以行政、民事、刑事制裁的法律规定和程序环境诉讼是公众参与环境管理的一种重要方式，它是一种最终的、极端的措施但我国现行《民事诉讼法》强调，起诉资格必须“与本案有直接利害关系”，也就是说，提起环境民事诉讼的必须是那些人身或财产权益直接受到他人民事不法行为侵害的人这显然对环境民事侵害的受害人十分不利因为他们所遭受的环境侵害大多是“间接的”和“无形的”。为此，我国宜借鉴西方国家法律关于放宽起诉资格要件的规定，将环境民事诉讼的起诉资格要件扩大到“与本案有间接利害关系”的公民、法人和其他组织，以有效地保护环境民事侵害的受害人只有这样才能达到强化公众参与环境管理、促进环境保护事业发展的目的。

　　上述四个方面形成了一个相互衔接•相互作用、相互促进相互补充的有机整体，构成了一个完整的“链条”，因而完全可以成为一个运行系统其动力来自于人类对自身生存环境的关心，来自依法治国的历史潮流。

　　三、对建立公众参与环境保护法律促进机制的意见和建议

　　建立公众参与环境保护法律促进机制，既要完善法律规定，做到有法可依，又要大力提高公众的参与意识，提高参与能力和水平，同时，还要建立健全各种环境保护群众组织，拓宽公众参与途径具体来讲，必须从以下几个方面着手。

　　1.完善公众参与环境保护权利和义务的法律规定。目前，我国法律法规对公众参与环境保护虽然有所规定，但还比较抽象、零散，缺乏系统性、明确性和可操作性■完善公众参与环境保护权利和义务的法律法规，首先，要依法确认公民的环境权和环境自卫权公民的环境权是指公民有在良好适宜的环境中生存的权利，同时又负有保护环境的义务它是实现公民财产权、劳动权、休息权和生命健康权的必要条件和基本保障环境自卫权是公众参与环境保护的法律武器。其次，要通过立法，拓宽公众参与环境保护的途径和方式正如实体法必须有程序法相配套一样，要落实公众参与环境保护的实体权利，也必须在程序上作出相应的规定。比如通过综合性的环境法律，明确规定公民的知情权、建议权、批评权、监督权、检举权、申诉权、诉讼权、辩护权等权利同时，在其他有关的法律，如社会团体组织法•结社法•游行示威法•工会法等法律法规中，也应规定有关公众参与环境管理的原则、内容根据各国有关公众参与环境保护的经验和我国的实际情况，完善我国公众参与环境保护途径、方式和程序的法律制度，主要应该通过立法明确规定公民有权自愿成立环境保护社会团体或者非政府环境保护群众组织，并通过这类组织参与环境管理，开展环境保护活动;环境保护群众组织有权依法就环境资源问题或者其他环境事务进行信访等活动;对单位和个人的各种违法行政行为，公众有权进行监督、检举，有权依法提起行政复议、行政诉讼、民事诉讼和参加刑事诉讼;公民有权旁听立法机关讨论与环境问题有关的会议、人民法院公开审理有关环境问题的案件，参加各级政府环境行政管理部门举行的有关行政执法公开听证会等等此外，公众有权对有关影响环境质量和环境权益的重要计龙丨政策、立法•区域开发和建设项目等作出环境影响评价，参加有关环境保护及环境执法检查，等等。再次，要制定信息公开制度，确认公民对环境信息的知情权公民有获得环境信息的权利，这是公民参与环境保护的客观要求为保证公众参与环境保护的实际可能性，应该在环境法律法规中规定公民有按法定程序获取信息的权利。当然，要实现这项权利，其前提是环境信息的公开制度，反之，公民的环境信息知情权就很难落实。

　　2完善公众提起环境诉讼的法律制度要落实公民的环境诉讼权，不仅要放宽公民进行环境诉讼的主体资格，而且要在法律上对环境保护群众组织的地位和作用加以明确，并参照国际上的一般做法，在我国各单项环境法中设立专门的条款，规定公民诉讼的权利，使公民提起环境诉讼有具体的依据。同时，在这些单项法律中还必须规定比较完备的相关条款，使关于公民诉讼的法律规定更严密，以便于公民进行环境诉讼。比如，从民事法律上讲，由于环境侵权是不同于一般民事侵权行为的一种特殊类型的侵权行为，依据传统的民法理论和民事诉讼程序，对受害人实施救济是十分困难的。因为按照传统的理论，要证明侵权行为的违法性和侵权者的故意或者过失、确定侵权行为与损害结果之间的因果关系、严格判定不特定的以至多数侵权者的责任分担关系等等，是极其复杂的，现实当中几乎是不可能的在国际上出现了为对受害人实施民事救济而修正传统民法理论的情况，在环境侵害民事救济领域形成了无过失责任原则、忍受限度论、因果关系的概然性理论、疫学因果关系理论、环境权学说这些，都是在完善我国环境诉讼制度中应该借鉴的。

　　3.进一步提高公众的环境法制意i识由于受经济发展水平和历史原因等的制约，我国公众的法制意识不强，环境法制意识就更加淡薄。建立公众参与环境保护法律促进机制，就必须提高公众的主体意识环境意识、法制意识=一是要加强教育，把环境法纳入普法范围二是加强舆论宣传和监督。要充分利用新闻媒体，广泛宣传环境保护的知识和政策，切实发挥社会舆论对环境问题的关注和监督作甩三是培训。开展定期•不定期、各种长期或者短期培训班，使环境保护意识深入人心。