中外公众参与环境保护的立法比较

　　公众参与作为21世纪环境保护的必然趋势，为国际社会和各国所重视。许多国际文件如《人类环境宣言》、《发展权宣言》、《世界自然宪章》、《环境与发展宣言》、《21世纪议程》等都为公众参与提出了国际法依据。不仅如此，公众参与作为实现可持续发展的重要条件之一，也己成为世界各国的共识。各国都通过立法对公众参与环境保护作了具体而明确的规定。

　　一、主要发达国家公众参与环境保护的立法现状

　　1.美国

　　20世纪60年代以来，美国国会立法的侧重点由经济调控转向社会控制、环境保护领域。而当时群众性环境保护运动的蓬勃发展，使美国环境立法在环境保护领域非常重视公众参与。

　　首先，环境基本法为公众参与环境保护作了原则性规定。美国1969年制定的《国家环境政策法》(NationalEnvironmentalpolicyAct,NEPA)第101条（b)款规定：“国会认为，每个人都可以享受健康的环境，同时每个人也有责任参与环境改善与保护。

　　其次，公众参与环境影响评价的立法。美国首开公众参与环境影响评价制度的先河。[2]根据美国《国家环境政策法》第102条规定，美国联邦政府的所有机构的立法建议和其他重大联邦行动建议，在决策之前要进行环境影响评价，编制环境影响评价报告书，而且需要向公众公开，征求公众的意见。

　　再次，美国公众参与环境保护的另一重要立法，就是‘‘公民诉讼”条款的规定。美国环境法中的公民诉讼;(citizensuits),是指公民可以依法对违法排污者或未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼。为了方便公民进行诉讼，各单行环境法规还规定了较完备的相关条款，如《清洁水法》中规定了60天的诉讼通告期。为了减轻原告的诉讼费用负担，鼓励公众对行政机关进行监督，《清洁空气法》规定法院可决定诉讼费用（包括合理数额的律师费和专家作证费）由诉讼双方的任一方承担。[4]这项规定意味着原告的诉讼费用有可能由被告负担。

　　最后，保障公众参与环境保护的立法。美国保障公众参与环境保护的主要途径是建立环境信息公开的法律制度，制定了专门的《紧急计划与社区知情权法》，保障公民的环境知情权。

　　2.曰本

　　1993年的环境基本法是日本第一个充分考虑公众参与程序的法律。法案本身在制定过程中就有公众参与，如法案的内容被公之于众，以听取公众意见。《环境基本法》中有关公众参与的法律规定主要有以下几方面：

　　第一，明确规定了企业和国民进行环境保护的职责。《环境基本法》第8条第1款规定/‘企(事)业有责任根据基本理念，在进行企业活动时，采取必要的措施，处理伴随此种企（事）业活动而产生的烟尘、污水、废弃物以及防止其他公害，并且要妥善保护自然环境。”第9条规定，国民应当根据基本理念，努力降低伴随其日常生活对环境的负荷，以便防止环境污染。

　　第二，重视民间环保团体在环境保护中的作用。《环境基本法》第26条规定“国家应当采取必要的措施、促进企事'业者、国民或由他们组织的民间团体自发开展绿化活动、再生资源的回收活动及其他有关环境保护的活动”此外，以环境基本法为指导，日本单行环境法对公众参与作了具体的规定。日本《大气污染防治法》第18?21条规定：企业者应在把握伴随其企业活动而向大气中排放或飞散有害物质的状况的同时，为控制该排放或飞散而采取必要的措施。（企业者的责任）。该法第18?24条规定，任何人都应努力控制伴随其日常生活而向大气中排放或飞散造成大气污染的物质。日本《水污染防治法》也有类似的规定。

　　3.加拿大

　　加拿大1999年修订的《环境保护法》被称为发达国家最先进的此类立法之一，其最重要的修改包括拓展了公众参与的具体途径,将公众参与的规定具体化为在参与环境法律法规的制定方面，规定设立网上环境登记处，提供环境信息、数据、状况,便于公众对与环境有关的法律文件从草案提议到最终通过进行全程监督。并且可以表达意见，借此保证公众的环境知情权和参与权的实现。

　　在具体的环境行为上，使公众参与具体化和制度化，给公众参与留有充分的空间。如海上处置废弃物的许可发放要经过公众通知阶段，有30日的等待期，供公众提出反对意见。根据环境保护法作出的行政规章、部长命令公布后有60天的评议期，可以提出书面评议，可以出异议通知，要求成立评论委员会听取异议理由等。在参与环境诉讼方面，公众参与的诉讼程序保障也有很大发展。公众、个人都可以对环境违法行为提出调查请求，如果部长调查后未采取适当行动，可以对违法者提出属于公益诉讼的环境保护诉讼，要求法院判令停止损害；因环境违法行为遭受人身财产损害的，则可以通过民事诉讼要求损害赔偿。

　　在举报人的保护方面，保护举报人条款禁止披露举报人身份，解雇、骚扰、处罚举报人都是明文规定的违法行为。

　　二、我国公众参与环境保护的立法现状及评析1.我国公众参与环境保护的立法概况

　　(1)环境基本法中公众参与的法律规定我国1989年《环境保护法》第6条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”第8条规定：对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。这些法律规定为公众参与环境保护提供了原则性的法律依据。

　　(2)单行环境法中有关公众参与的规定

　　《大气污染防治法》（2000年）第5条规定+“任何单位和个人都有保护大气环境的义务，并有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告。

　　我国2002年10月28日颁布的《环境影响评价法》进一步具体规定了环境影响评价中的公众参与。该法第5条规定+“国家鼓励有关单位、公众以适当方式参与环境影响评价。”此外，我国环境法规规章对公众参与也作了规定，《中国21世纪议程》中专门列有：团体及公众参与可持续发展”一章,具体讨论了公众参与的意义和行动方案。

　　1.对我国有关公众参与环境保护立法的评析

　　我国公众参与环境保护的立法己初具规模，为公众参与提供了强有力的法律根据。然而，结合我国公众参与环境保护的实际情况，对照国外的相关立法，就会发现其还有许多不完善之处，尚需加紧健全和完善。我国现有公众参与环境保护的立法的缺失主要表现在下列几方面。

　　(1)整体而言，我国现有此类立法较零散、模糊、缺之系统性。现有公众参与环境保护的规定都散落在环境基本法和一些单行环境法规中，没有集中起来作专门、统一的法律规定，这就使立法的意图不明确，在促使公众参与环境保护方面存在困难。

　　(2)就立法的技术而言，存在简单的重复现象。我国环境保护法》和《大气污染防治法》、《水污染防治法》之间的立法就是如此。在公众参与方面，《大气污染防治法》和《水污染防治法》第5条的规定仅仅是重复再现了环境基本法的精神，没有作具体明确的立法变通，完全不能发挥单行环境法律的作用，违背了国家此法律制度建设的用意。在此，日本的相关立法值得借鉴，如前所述，日本《大气污染防治法》、《水污染防治法》不仅规定了企（事）业者在大气、水环境保护中的义务，同时也要求国民从自身的生活细节中保护环境，具有较强的现实性，公众容易遵守。

　　(3)在立法指导思想方面，突出表现为以“末端参与”为主导，缺乏‘‘源头参与”

　　“预防为主，防治结合”一直是我国环境保护的指导思想和原则。然而，我国现行公众参与环境保护的立法，基本上都是对环境污染和生态破坏发生之后的参与的规定，即末端参与。上述《环境保护法》第6条的规定就是典型的末端参与的立法，这己不能适应环境保护的需要。因为对环境带来危害的，不仅仅是个人或企业的环境污染、环境破坏行为，国家环境立法、政府有关环境的决策和环境行政主管部门的不作为等都可能损害环境，甚至造成不能弥补的灾难性后果。

　　(4)现有一些关于公众参与的规定，较原则和抽象，缺乏可操作性。如我国关于公众参与环境影响评价的规定，虽然许多环境法律法规中都规定，环境影响报告中应当有该建议项目所在地单位和居民的意见，但怎样获得公众的意见呢？公众参与的途径、形式和程序不明确。《环境影响评价法》中规定有关单位、专家和公众“以适当方式”参与环境影响评价，但“适当方式”该如何界定？外国虽然有些经验可借鉴，如公开建设项目信息和召开公众听证会等，但应公布的建设项目信息包括哪些？召开听证会的程序又如何？这些在我国相关环境立法中都没有明确规定。

　　(5)公众参与的形式单一，缺乏鼓励公众全过程参与的激励性规定。环境保护的公众参与需要有良好的条件，尽管这些条件并非环境立法本身都能够成就，但健全的环境立法至少能够起到促进和保障作用。我国《环境保护法》虽然也规定人民政府应奖励对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人；环保行政主管部门应当定期发布环境状况公报。但这些规定所取的作用仍是有限的。单就政府发布的环境状况公报而言，现有的环境状况公报内容还比较单一，指标种类也比较少，还不能全面反映某一地区环境的整体状况和变动的趋势；同时某些地区所提供的环境状况指标专业技术性过强，不便于一般公众理解，起不到公报应有的效果。

　　三、我国公众参与环境保护的立法完善

　　结合我国公众参与环境保护的实践与相关环境立法的缺失，笔者对完善我国公众参与环境保护的立法提出以下建议思路：

　　1.在环境基本法中，设立专门一章对“公众参与”进行概括规定

　　全面考察中外各国环境法中有关公众参与的立法&可以发现：各国都没有一部专门的《公众参与环境保护法》，在我国，制定一部《公众参与环境保护法》的条件还不成熟。其中原因是多方面的，如现今国家立法工作繁忙，制定这方面的法律远未提上议事日程；公众参与环境保护的理论不成熟（权利的主体、权利的内容、参与的程序、途径不确定等）*公众参与的经验、技术不足等等。在全国提出对《环境保护法》进行修改之际，在新的环境基本法中增设“公众参与”一章不失为一条捷径。

　　2.国务院制定行政法规《公众参与环境保护条例》

　　众所周知，普遍性是法的基本属性，法律规定具有原则性和概念性的特点。环境基本法中有关公众参与的规定当然也具有概括性，然而公众参与环境保护具有较强的实践性,仅靠操作指导性大纲不能满足需要。因此&笔者认为宜制定国务院行政法规《公众参与环境保护条例》来具体规定。该条例应在重申环境基本法中所规定的公众参与精髓的基础上，具体规定公众各项权利得以行使和实现的途径，形式和程序&以确保公众切实地参与环境保护。主要可以包括：（1)总则。明确公众在环境保护中的主体地位和全面享有的权利，以及政府环境保护部门的相关职责。（2)公众获得环境信息。（3)公众参与政府环境决策和环境立法工作。（4)公众参与环境影响评价。（5)公众参与环境监督管理。（6)责任的承担。

　　3.在各环境单行法规中，进行公众参与的专项或补充立法

　　对于公众参与环境保护，避免单纯的重复立法是我国单行环境法的主要任务。单行环境法需突出的是根据各自的特点，具体规定企业和个人在环境保护中的义务，以及不履行义务应承担的责任，用法律制裁来规制个体的行为。

　　4.加强地方环境立法

　　在公众参与环境保护方面，各省、直辖市、自治区政府可以参照国务院《公众参与环境保护条例》，结合本地的实际情况，制定《环境保护公众参与办法》，指导本辖区内环境保护领域的公众参与。这样的地方立法使公众应该享有的环境权益真正得到保护，将政府的环境保护措施真正置于社会和公众的监督之下，最大限度地增强了环境管理的透明度和公开性，做到“还权于民”。

作者简介：高金龙（1966-），男，东华理工学院政法系副教授；

      徐丽媛（1977-），女，江西财经大学法学院教师。（江西南昌330013)