以法治提高西部地区环境保护实效

　　西部少数民族地区环境保护立法存在法律基础薄弱、执法力度有限等问题。笔者提出以科学发展观、可持续发展为指导思想;贯彻落实环保生态法律法规;完善工作机制，落实责任;加强宣传教育，提高社会环保意识五大强化西部地区环境保护法律规制的对策建议。

　　西部地区生态环境保护法治建设现状

　　我国《宪法》第九条规定：“国家保护生态环境系统平衡，维护自然生物物种多样化。任何组织、个人都不得破坏、损害和侵占自然资源。”宪法第二十六条还规定：“国家维护自然生态环境平衡，防止自然环境被污染和破坏。国家保护森林植被、组织植树造林。”宪法关于生态环境保护的内容是最高法律效力，其他任何法律、法规都不得与其相抵触和违背;另外，宪法也为我国开展环境立法、执法等提供了基础性依据和指导。全国人大及其常务委员会制定的关于环境生态保护的法律。自1989年我国正式颁布实施《环境保护法》后，又先后制定和颁布实施了多部生态环境保护法律法规，比较有代表性的有：1998年颁布实施的《森林法》、《水土保持法》，2000年颁布施行的《大气污染防治法》、2001年颁布实施的《防沙治沙法》、2002年颁布实施的《草原法》、2004年颁布实施的《土地管理法》、2008年颁布实施的《水污染防治法》等，上述法律位生态环境保护提供了坚实依据。

　　目前，我国生态环境保护方面的行政法律、规章制度十分多样化，除此之外还有500多项保护标准和细则。其中，重点区域环境保护的有《国家级自然保护区管理实施意见》，《国务院办公厅关于加强自然保护区生态环境保护的通知》等;生物多样化保护的有《国务院关于印发<全国生物物种多样化保护与发展规划>的通知》等。

　　近年来，我国加强了国际环境保护合作，先后签订和加入了《巴塞尔公约修正案》、《生物物种保护特赫拉议定书》、《京都议定书》、《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》等多个国际性环境保护公约。除此之外，我国还与多个国家签订了环境保护合作协议或备忘录。上述环境保护公约在我国生态环境保护法律体系中占据了越来越重要的地位。

　　西部少数民族地区生态环境保护立法存在的问题

　　随着西部大开发战略的不断深入推进，我国西部地区生态环境保护压力不断加剧。从当前西部地区环境保护立法现状来看，有的法律、条例已落后于社会经济发展，生态环境保护法律依据缺失的情况日益严重，严重制约了地方环境保护工作正常开展。

　　西部地区环境保护立法滞后，社会环境保护意识淡薄，法律基础薄弱。西部地区经济发展水平偏低、平均文化程度不高，这是影响环境保护立法实施的重要阻力之一。为了解决基本生存问题，人们习惯了向大自然索取各种物资，传统靠山吃山、靠水吃水的生产生活方式不利于生态环境保护。教育水平偏低严重限制了社会环保意识的提高，也不利于环境立法宣传和教育。部分企业为了追求经济利润最大化目标，短期经营行为突出，不注重环境保护。

　　西部少数民族地区生态环境保护立法执法力度有限，有法不依、执法不严、违法不究的现象较为突出。在实际中，生态环境保护法律贯彻落实不到位的情况较为突出。环境保护主管部门执法不严、有法不依的问题比较严重，对污染企业关闭、整顿、打击力度不大，监管缺位。地方政府为了促进本地经济发展，忽视自然资源保护规律和法律规定，盲目引进各种工业项目，对企业环保资质缺乏严格把关，牺牲环境换取经济发展的情况比较突出。个别政府部门自然资源和环境保护法律意识不强，加上缺乏专业的法律和生态环境管理人才，不能正确处理好生态保护与经济发展之间的关系。

　　西部少数民族地区环境立法与社会经济可持续发展相脱节。当前我国实行的《中华人民共和国民族区域自治法》并没有明确可持续发展战略作为少数民族地区自然资源保护指导思想的地位，现行生态环境保护立法主要侧重于当代人发展诉求，对后代子孙的发展诉求缺乏深入考虑。西部少数民族地区制定的关于自然资源和环境保护法律和条例存在配套不完善的问题，与当前自然环境保护工作、社会发展脱节，没有发挥更大的作用。

　　加强西部地区生态环境保护法治建设的建议

　　在生态环境保护法中坚持以科学发展观、可持续发展思想为指导思想。首先，西部地区生态环境保护具有十分突出的意义和作用，在实行西部大开发战略过程中，不能再走“先污染后治理”的老路，必须要走环境保护与经济发展并重的发展道路。其次，西部地区进行绿色GDP试点可以为其他地区提供宝贵的经验借鉴，我们要认识到绿色GDP背后的深远意义，并看到其长期发展要求。再次，为顶层政策设计提供参考依据。在西部地区进行绿色GDP试点，需要顶层制度设计。如果只是由某一个职能部门推动这项工作，这可能会使试点工作陷入到无以为继的困境当中。而如果能够提升到政府决策层面，从西部大开发战略角度考虑和统筹，则许多现实困难和阻力可以迎刃而解。最后，在西部地区进行绿色GDP试点工作，可以缓解地方政府GDP指标压力。在降低GDP指标考核要求的情况下，地方政府可以有更多的动力参与环境保护，为贯彻落实环境保护法律创造有利条件。

　　贯彻落实环境保护生态法律法规。在现行环境保护立法中，有一个预防性法律应该引起更多的重视，这就是《环境影响评价法》。2002年，全国人大通过的《环境影响评价法》第二条明确规定：“本法所指的环境影响评价，是指经济发展和建设项目实施对生态环境可能造成的影响和后果进行分析、预测和评估，提出有针对性的预防措施和应对策略，并对实施效果进行评估的方法与制度总和。”该部法律从经济发展决策角度出发考虑自然环境保护问题，从项目立项、评估到实施进行全面评估，意味着我国环境保护立法走向了一个新的台阶。可以说，《环境影响评价法》为从源头上预防和治理环境污染问题奠定了法律基础。实际上，生态环境保护要收到实效，必须要从源头上抓起才能够实现。在开展生态环境执法过程中，我们要强化立法、守法和执法观念，要充分运用法律加强保护工作，这也是本法主要起作用的地方。

　　完善工作机制，落实责任。在当前环境保护工作形势下，必须要坚持主管与协管相结合的工作体制，这是现实情况决定的。但在具体实施过程中，要明确相关部门职责，科学分工，确保权责一致。在开展环保工作执法时，要保证环境保护法律贯彻落实，协调不同执法主体之间的关系，避免推诿。因此，建立以环保部门为主的工作协调机制比较合理。在开展环境保护立法过程中，要充分调动地方政府和中央部委参与的积极性，为开展生态环境保护工作争取更多的支持。笔者认为，在当前环境保护工作制度下，要借鉴农业部之前成立草原监理中心的经验，成立更高级别的环境保护协调机构，充分调动各方面环境保护资源和力量。

　　加强宣传教育，提高社会环保意识。要保证生态环境保护法贯彻落实，必须要发动广大群众积极参与，切实提高社会环保意识。只有提高全社会生态环境保护法律意识，才能够夯实环境保护基础。可以从以下两个方面着手：一是切实提高广大群众环境保护法律意识，二是引导普通民众利用法律武器保护生态环境。

　　作者：宋旭平 朱妍 来源：人民论坛 2016年32期