软法视域下的基层协商民主制度反思

　　摘要：基层协商民主是我国民主政治的微观基础，但在理论和实践上仍有很大的发展空间。通过分析《‘五议两公开’工作法》和《宁海县村级小微权力36条》反思基层公众参与协商的制度发展空间，实现法治化目标，具有重要意义。

　　关键词：基层协商民主；公众参与；法治化

　　近年来，我国的基层协商民主机制不断完善，但在制度建设尚未完全成熟的当下，仍存在着协商形式化、参与意识缺乏、体制机制不健全等问题，公众参与在实践中也面临着现实困境。本文通过对《‘五议两公开’工作法》和《宁海县村级小微权力36条》的分析，提取其中关于公众参与的制度规定，对照我国基层民主的法治化目标，反思基层公众参与协商的制度发展空间。

　　一、《‘五议两公开’工作法》中公众参与制度规定的分析

　　《‘五議两公开’工作法》是关于村级事务决策公众参与的软法性规定。即村级重大事务应通过“党员群众建议、村党组织提议、村务联席会议商议、党员大会审议、村民（代表）会议决议或村民大会决议”（即“五议”），并实施“表决结果公开、实施情况公开”（即“两公开”）的决策步骤。

　　首先，《‘五议两公开’工作法》为村级重大事务提供了规范性程序，但在一定程度上造成村级事务管理成本的提升和治理效率的低下。农村村级重大事务较多，若一切村级重大事务都按照《‘五议两公开’工作法》的具体细则进行决策，由于“五议”各个程序的落实需要一定时间，在遇到突发紧急事件时就难以立即召集村民代表会议应对。这在很大程度上降低了村务治理的效率，不利于高效、快速地治理村务，并且耗费大量时间和精力，造成人力和财力资源的无形浪费，导致会务成本大幅增加，为村务工作平添困扰，公民参与村级事务的权利无法得到保障。

　　其次，《‘五议两公开’工作法》缺乏清晰的议事范围，对于重大村级事务没有明确的界定。重大村级事务是《‘五议两公开’工作法》的议事范围，若对重大村级事务只有模糊的范围，容易出现村务治理的混乱局面，将一些本不属于《“五议两公开”工作法》适用范畴的事项列入其中，而与村民和村庄利益密切相关的事却被抛弃在外，成为谋取私利的工具，损害村民参与村级事务治理的权利。因此，应针对所商议的村务范围做出清晰的界定，明确村民参与村务治理的范围，才能调动村民参与公众事务的积极性，保障公民能够切实地参与公共事务管理。

　　再次，《‘五议两公开’工作法》对参与者的整体素质缺少考虑。从目前村民综合素质的角度来看，农村中综合素质高、工作能力强的干部较少，大多村干部受教育程度较低，思想相对落后，民主意识欠缺，《‘五议两公开’工作法》在现实中难以完全贯彻落实，公众参与权利无法彻底保障。本工作法的议事程序没有完全适应村民民主意识不高、参与能力较低的整体素质，无法调动村民参与村务管理的积极性，村民不能切实地参与公共事务，制度设计与实际情况存在着较大差距。

　　最后，村民参与公众事务的具体权利并不明确，对违反工作法应承担的法律责任亦无具体规定，且缺少配套的监督机制。《‘五议两公开’工作法》作为软法性规范，无法通过一系列的强制性规范制度对村民权利予以保护，对干部权力进行约束，在农村的熟人社会中难以追究法律责任。“五议”的程序在现实中往往因民众参与度不高而难以实行，民主意识淡薄的村民对“两公开”的机制重视不够，这就需要明确村民的民主参与权利，建立相应的监督机制保证“五议两公开”工作法的各个程序得到贯彻落实，并明确具体的工作和操作要求，规定违反工作法的惩罚措施，形成责权利的统一。

　　二、《宁海县村级权力清单36条》中公众参与制度规定的分析

　　《宁海县村级权力清单36条》是构建农村小微权力监督规范体系、推动基层群众自治的村级规范，其在村级重大决策事项、村级招投标管理事项、村级财务管理事项、村级工作人员任用事项、阳光村务事项、村级集体资产资源处置事项、村民宅基地申请事项、村民救助救灾款申请事项、村民用章管理事项、计划生育服务事项等方面中对公众参与做了具体规定。

　　《宁海县村级权力清单36条》作为软法，没有国家强制力作为保障，相较于硬法而言，并没有那么大的约束力，是宁海县地方政府为了制约村级权利而出台的。农村是一个熟人社会，《宁海县村级权力清单36条》的执行多依靠村民舆论、自律以及熟人社会的内部监督的压力，迫使村民自觉遵循。虽然无法诉诸国家强制力来追究法律责任，但和硬法一样，《宁海县村级权力清单36条》能体现法治精神和国家意志，弥补了国家在基层群众自治中立法的不足，并且相较于硬法，有更大的弹性和多样性。除此之外，《宁海县村级权力清单36条》作为软法，可以更好的贴合于村民的传统生活方式，并且以漫画和流程图的形式表现，便于村民的了解和遵守。

　　但《宁海县村级权力清单36条》仍存在很多不足之处：第一，没有明确规定违反权力清单的追责机制。由于违法成本过低，执法步骤麻烦，村干部可能会选择性地执行其中条款，规避一些对其不利的条款，从而侵害公众参与的权利。第二，缺乏激励性条款，缺少对积极参与基层协商民主的村民的奖励。因此容易导致村民为了避免麻烦或者因与村干部的私人交情而不去监督村委，对于公众参与的权利怠于行使，使得协商民主监督机制难以建立。第三，从目前实践情况来看，《宁海县村级权力清单36条》难以达到约束村干部的权利，使村干部成为代表村民利益的代表者和维护者的效果，对村干部权力滥用的问题没有配置相应的惩戒性措施。

　　三、结语

　　健全基层协商民主法律体系，既要推动基层协商民主的“硬法”建设，也要促进“软法”建设。之所以强调要硬法与软法相结合，是因为软法具有灵活性、多样性等优点，二者相结合可以使我国基层协商民主制度更好地发展。因此，应当发挥村规民约和习俗礼规等对协商民主的价值引导，不断整合与吸纳民间软法，让协商民主内化成为公众解决重大决策问题的方式。此外，应当在实践中的进一步检验和完善，将成熟的、具有实践意义的基层协商民主规范上升至国家法律层面，依靠法律来保障协商行为法治化目标的实现。

　　作者：王翔

    参考文献： 

　　[1]刘丹.论中国农村基层民主实践中的协商机制[D].四川：四川大学法学系，2011. 

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　　[3]刘平.基层民主协商制度研究[J].政府法制研究，2013年，253（9）. 

　　[4]刘刚.基层民主协商的现实困境及对策建议[J].西华大学学报，2014，33（2）.