试论建立不发达地区农村养老保障制度的构想

  论文关键词：不发达地区农村　养老保障制度
  论文摘要：不发达地区农村养老问题是“三农”众多问题之一。本文对现行农村养老保障体系中存在的问题进行了分析，论述了建立不发达地区农村养老保障制度的必要性，并在此基础上对建立不发达地区农村养老保障制度提出了自己的构想。
  据有关资料显示，进人21世纪以来，我国老年人口比重已超过总人口的10%，已经步人老龄化国家的行列。同时，我国目前仍然是一个农村人口占多数的国家，长期以来农村养老问题一直没有得到国家足够的重视。随着我国经济的发展，发达地区农村养老问题，通过家庭养老保险、集体养老等途径已经得到基本解决。但是，不发达地区农村养老问题继续采用传统的养儿防老的办法，这与全面建设小康社会的目标显然是不相适应的。建立和完善不发达地区农村养老保险制度，对于改变传统的’‘养儿防老”观念，搞好农村计划生育，稳定农村社会安定局面，稳固农业基础地位都有着十分重要的作用。
  一、建立和完善不发达地区农村养老保障制度势在必行
  随着农村家庭联产承包责任制的广泛推行，不发达地区农村原有的集体经济保障功能在原本就比较脆弱的基础上进一步弱化。同时，计划生育政策在农村实行后，已取得明显成效，农民家庭孩子数量在不断减少，但人口老龄化加快，传统的家庭或依靠集体养老的制度已不适应农村人口和经济发展的需要。
  首先，农村经济体制的转变要求建立符合新的经济体制的农村养老保障制度。
  改革开放以来，我国农村发生了一系列与农民养老息息相关的重大社会变化，并对过去依靠集体经济的农民保障方式提出了新的挑战:
  一是20世纪70年代以来在我国农村普遍实行的计划生育政策，使我国农村人口结构发生了变化，农村老年人口的比例不断增大。在不发达地区一些实行计划生育力度较大的地方，人口老龄化的趋势更为明显。计划生育政策是我国现阶段的一项基本国策，还会继续执行相当长的时间，这样农民养老的矛盾将会突显在我们面前。
  二是家庭联产承包责任制的推行和不发达地区乡镇企业的不发达，集体经济的弱化，导致家庭重新成为最基本的经济单位，承担养老责任。如果没有新的养老制度的出台，农民家庭养老责任将难以为继。在不发达地区农村，一般实行的是一对夫妇生一个男孩或生两个女孩就要节育的计划生育政策，在这种情况下，一对夫妇要养4位老人和1一2个小孩，这是传统的家庭保障所无法承受的。
  三是农村基层组织功能弱化。村民委员会是农村的自治组织，不是一级国家政权，尽管它有为村民服务的功能，但养老保险制度的建立是不可能由它来承担，也是承担不了的。乡镇一级人民政府作为基层政权理应在这方面发挥更大的作用，但从现实情况来看，由于不发达地区经济的欠发达，乡镇一级主要忙于一些经济发展和一般行政事务性工作，养老等一系列社会间题大多被忽视。
  四是农村青壮年劳动力大量涌人城市，一些青壮年长期滞留城市打工，不愿回到农村，一方面给赡养其在家乡的老年父母带来困难;另一方面在城市打工如果收入不高或是没有结婚也没有能力来完成赡养老人职责。
  五是价值观念的变化。改革开放以来，特别是农民进人城市打工，使广大农村青年的独立意识更加增强，这不仅表现在结婚后与父母分家分居，而且表现在赡养父母意识的淡化，给老龄化不断提高的农村提出了建立新型养老保险制度的紧迫任务。
  第二，社会主义市场经济体制的建立和完善，要求尽快建立和完善能规避风险的农村养老保障制度。
  尽管经过20多年的改革开放，农村经济有了长足的进步，但是相对于不发达地区的农村来说，到目前为止也只能说是解决了温饱问题，近年来农民增产不增收的问题依然严重，加之教育投人经费连年加大，农民家庭经济基础依然脆弱。一旦遇上天灾****，家庭经济必然崩溃。社会主义市场经济体制的建立，使单一的农业向多元混合型产业发展，农民的收益越来越取决于市场需求的变化，这就使得农民的经营风险明显增大，一旦经营的农产品不能适应市场需求的变化，就可能使经济基础十分脆弱的农民家庭带来“亏损”和背上沉重的债务包袱的风险。市场经济给农业生产带来了效率的同时，也带来了越来越严重的两极分化现象。有知识、有技术、有资金的能人同无技术、无知识、无资金的纯靠种粮食的“三无”农民收人分配的差距正在不断扩大。同时，城乡居民的消费水平差距也在不断扩大。有关资料显示，1990年城乡居民差距之比为2. 2: 1，而到2001年这一差距之比扩大到3.04:1，这说明农民的相对生活水平处于下降趋势。经济不发达地区农村在原有的集体经济维系的农民养老物质基础已近解体的情况下，必须重新建构同市场经济体制相适应的农村养老保障制度。
  第三，人口老龄化的加快将大幅度增加对农村养老保障的需求，同不发达地区农村经济发展相对落后的状况形成尖锐的矛盾。
  一个社会人口老龄化进程的快慢主要取决于两个因素:一是生育率的下降;二是平均寿命的提高。我国从20世纪70年代以来开始实行计划生育，取得显着的效果，成为世界上生育率下降最快的国家;我国居民平均寿命从解放时的35岁上升到目前的70岁，达到发达国家的平均寿命水平。2000年我国60岁以上的人口比例超过10%，已步入老龄化国家行列。进人21世纪，人口老龄化的速度和比例还会加速和增高，人口老龄化的直接后果之一就是养老的绝对需求加大，特别在中国广大农村。因为我国农村人口仍然占到将近70%，农村的独生子女户、双女户所占比例很大，“四二一”的家庭结构逐渐形成。今后一个相当长的时间内农村特别是不发达地区农村大批劳动力向城市流动和转移，是一个不容置疑的客观趋势，因此，农村养老问题也将越来越成为一个比城市养老问题更加严峻、更为迫切需要重视的问题。:
  二、不发达地区农村养老保障的现状
  我国农村养老保障制度已有近50年的历史，农村养老一直按照家庭保障为主体和基础，集体供养、群众帮助和政府救济为辅的方法，使各类农村老年人能得到最基本的生活保障。
  家庭养老是中华民族的传统美德，赡养父母是子女义不容辞的责任。1996年10月我国开始实施《中华人民共和国老年****益保障法》，对老年人被赌养的权利作了明确规定，使家庭养老以法律的形式得以确认。在我国广大农村，家庭养老是保障老年人生活的主要形式。在不发达地区的农村，老年人的养老保障大致可以分为两大类:一类是有子女的，这一类老年人的生活保障主要依赖家庭;一类是农村的无子女、无劳动能力、无生活来源的老年人，其生活保障主要依靠农村的基层组织，或是分散供养，或是集中在敬老院供养。虽然这两类供养方式在一定程度上缓解了现实的农村养老负担，但很多农村老年人的基本生活并未得到充分保障。
  家庭养老方式应当说是目前不发达地区农村养老的基本取向，但也存在不容忽视的问题:一是子女在城里打工，日常生活无人照料，一旦遇上生病，生活无法自理，必然导致老年人的生存权利受到威胁;二是子女到城市打工，经济来源并不稳定，一旦他们在城市没有找到合适的工作，自己的生活尚没有着落，赡养老人的义务也就无法履行;三是作为家庭主要成员的青壮年不仅仅要赡养老人，还有抚养子女的义务，随着社会的发展，家庭的智力投资越来越重，教育收费越来越高，据有关调查显示，在不发达地区的农村如果送一个子女上大学，其费用是其总收人的150%到200%以上，在这种情况下，家庭就要陷人举债度日的境地，在赡养父母和抚子女之间一般家庭首选的必然是抚养子女;四是一旦老人生重病，不发达地区的农村家庭是无力承担其高额的医疗费用的。
  集体供养老人也同样存在着不容忽视的问题，在不发达地区的农村，集体经济日益弱化，导致集体养老功能的不断弱化。在许多不发达地区农村，对“三无”老年人的养老主要是采取分散供养的方式，这种供养方式，主要取决于供养户的道德水平，难以从制度上保证老年人的养老水平。
  三、建立不发达地区农村养老保障制度的基本构想
  如上所述，不发达地区农村养老保障制度的建立刻不容缓，同时传统的农村养老保障制度难以适应现代社会发展的要求，因此，建立既适应市场经济发展要求，又同不发达地区经济发展相适应的农村养老保障制度，是建立不发达地区农村养老保障制度的基本思路。

  1.低标准起步，以保障老年人基本生活为目的
  低标准起步，含有两重意义:一是低标准，也就是在不发达地区的现有经济发展水平的基础上，建立农村养老保障制度，其保障的水平是比较低的，是以保障老年人基本生活为目标。这一目标既同不发达地区经济发展水平相适应，又同不发达地区农村的实际情况相适应。不发达地区农村的生产、交换、分配形式，决定了农村人口在60岁以后仍然可以参加农业生产劳动，创造劳动价值。因此，在不发达地区建立农村养老保障制度，是对年老体衰，部分或全部丧失劳动能力的老年人的基本生活进行保障。当然，随着经济的发展，可以逐步提高其保障标准和保障范围。二是要起步，也就是说在不发达地区建立农村养老保障制度刻不容缓。在这方面，不发达地区的各级党委和政府要有清醒的认识，它对于维护社会安定、发展经济、坚持以人为本和贯彻落实“三个代表”重要思想都有着十分重要的意义。为此，建议以地方立法的形式来保证不发达地区农村养老保障制度的建立。
  2.不发达地区农村养老保障制度的建构设想
  不发达地区农村经济发展相对落后，完全依靠政府的财力是无法承担现阶段的即使是低标准的养老保障费用，为此，笔者建议通过多渠道筹集养老保障费用、多形式建构农村养老保障制度。
  第一，在筹集养老保障费用上，坚持个人交纳为主、集体和政府按个人交纳费用给予相应配额为辅的方式。应该说，我国农村养老问题长期以来没有得到国家足够的重视，政府在对待城镇养老和农村养老问题上，实际上长期以来采取的是歧视政策。过去究其原因，可以说是经济的不发达，政府的财力无法负担，加之计划经济体制的弊端造成的。时至今日，国家的经济状况已经有了较大的改观，市场经济体制已经形成，平等对待国民应该是政府的职责和义务。因此，政府可以也应该在农村养老问题上有所作为。目前，世界上已有170多个国家建立了社会保障制度，其中有一半以上的国家开征了社会保险税，在一些经济发达的国家，社会保险税占全部税收的1 /3以上。考虑到我国仍然是一个发展中的国家，仍然处于社会主义初级阶段，目前在我国还没有开征社会保险税的情况下，建议在不发达地区农村适当提高养老保障的年龄，以地方立法的方式规定年满18周岁一65周岁的具有劳动能力的农村人口每年必须交纳养老保险费用，个人交纳其中的70%，政府在地方财政中给予30%的配额;乡镇企业较发达的地区可考虑由个人、集体、政府按5:2;3的比例交纳。同时，必须考虑到人员流动的情况，如果交费人离开此地，其交纳的保险费和集体、政府配额的养老保障费用可随之以档案的形式转走。
  第二，在收取养老保障费用上，以政府配额为引导，实行类似城镇住房公积金的方式进行收取。在目前农村收费难的情况下，在广泛宣传养老保障政策的基础上，实行自愿交纳的原则。也就是说，政府的养老金配额一定要按时到位，凡是交纳了养老保障金的村民，都能及时领取到个人养老保障金的费用本，在费用本上既有个人交纳的数据，也有政府配额的数据。村民一年不交纳养老保障金，政府的配额也就一年不给。凡交纳了养老保障金的村民，如果意外死亡，其家属可以凭养老保障费用本，领取费用本上的全部养老保障费。如果村民离开本地，可以允许其将所有的养老保障费用以档案的方式带走，或者将费用本上的全部养老费用领走。
  第三，在养老保障费用的管理和发放上，可以实行以乡镇为单位进行管理和发放。实行以乡镇为单位对保障费用进行管理和发放，有利于方便人民群众及时交纳养老保障费用和按时领取养老保障金。在这方面乡镇可以到当地农业银行或其他农村金融机构为村民设立个人帐户，乡镇要按年及时足额将政府的养老保障配额这一块资金交到农业银行，村民自己交纳的部分可以由村民自己到农业银行交纳。凡是按规定交纳了养老保障金的个人，农业银行可以按规定将政府配额这一块划人村民的个人帐户。村民年满65周岁后，可以按规定的养老保障金数额按月到农业银行领取养老费用。乡镇可以规定由民政助理员负责同银行进行年终结算。农业银行对村民和政府交纳的养老保障费要按活期存款计息。
  第四，养老保障费用标准的制定。不同年龄段的人交纳养老费用的标准和领取养老保障金的标准的制定，要广泛吸收相关专家参加论证，在调查研究的基础上加以拟定，由省一级人民政府或同级人大统一制定。目前起步阶段主要应注意以下几方面的问题:一是各个不同年龄段的人的个人养老费用的交纳期限和领取标准。由于尚处于起步阶段，我们建议采用老人老办法，新人新办法。即已过65周岁的老年人养老保障费用的交纳和领取，其个人或家庭愿意一次性交纳养老保障费用的，政府应该给予相应养老金配额，并且允许其即刻享受按月领取养老保障费用的权利。如果没有劳动能力，其家庭也无法交纳其60周岁以前的养老保障费用的，则要按过去的养老保障制度进行养老保障，政府也可以采用从银行的养老保障金的利息中给予部分解决。如果没有满60周岁的村民其养老保障金的交纳，则实行交纳一年，政府给予一年的配额，按交纳年限的多少制定养老保障金的领取标准。但原则上应该允许其一次性交纳18周岁以来的养老保障费用，政府的配额要予以保证二是要根据不发达地区农村的实际情况制定养老保障费用标准。在制定养老费用标准上宜按目前不发达地区农村老年人满足基本生活费用的最低标准折算。这是因为一方面不发达地区农村人民群众生活水平不高，交纳保障费用过高会影响到农民生活水平;另一方面，不发达地区政府的财力有限，养老保障费用过高，就意味着政府的配额会水涨船高。三是农村养老保障费用一定要严格实行专款专用，严禁乡镇政府挤占挪用。为了确保这一费用的专款专用，也为了确保政府配额的足额到位，我们建议在有关这一地方立法中设立专门条款加以规定。对违规者不仅仅追究其行政责任，而且要追究其法律责任。
  第五，政府配额资金的筹集。不发达地区农村养老保障制度的建立，其关键在于政府的配额资金能否真正到位。特别是在刚刚起步阶段，这一块资金如何能够保证足额按时到位，至关重要。我们认为关键是各级政府要充分认识到建立农村养老保障制度的重要性和紧迫性，要痛下决心。为此，我们提出以下建议:一是各级地方政府财政预算中应该按相应比例提取农村养老保障费用。省、市、县三级人民政府应当将这一笔资金按转移支付的方式下拨给乡镇。二是乡镇人民政府应当在地方经济发展的基础上，要多方筹措相应资金。三是建议中央政府对于不发达地区建立农村养老保障制度给予资金和政策上的倾斜，在3一5年中为不发达地区建立和完善农村养老保障制度给予扶持。