关于养老关系转移的问题研究论文

《农民工养老保险的困境及其影响因素 》摘要：国家和政府一直关注农民工的养老保险问题，但是在实际的运行中仍呈现出一系列的问题。其中以参保率低、退保率持高不下为主要的困境。本文通过对政府、企业、农民工三方责任主体的权利和义务的具体分析，找出造成这些困境的原因，相应地提出解决农民工养老保险的对策和建议。关键词：农民工；养老保险；困境；影响因素。农民工是我国的制度变迁与社会转型期间所出现的特殊群体，特指具有农村户口身份却在城镇务工的劳动者。[1]农民工是一个被边缘化的群体，尽管农民工“亦农亦工”“非农非工”的特殊身份使他们一直处于尴尬的境地，但他们为工业化和城市化进程发挥着不可忽视的作用，然而他们的权利却得不到相应的社会保障。一、我国农民工养老保险制度的运行状况。对农民工养老保险模式探索，最早是深圳于1987年建立农民工的养老保险制度，逐步扩大到广州（1998）、北京（1999）、浙江（2001）、上海（2002）、南京（2002）、成都（2003）、福建（2005）、青岛（2005）等地，这些探索虽然在一定程度上取得了成就，但在实际运行中仍出现一系列问题。（一）参保率低。农民工参加养老保险的比率普遍偏低。据原劳动保障部社会保障研究所2007年赴深圳、上海实地调研的最新情况显示：深圳全市共有400万人参加养老保险，其中，农民工约250万人，农民工实际参保率不超过50％。根据国家统计局农民工统计监测调查，截至2008年12月31日，全国农民工总量为22 542万人。在这个庞大的人群中，只有4 942万人参加了工伤保险，基本养老保险的总体参与率仅为15%，并且参保者中能够达到15年以上缴费并工作到退休年限享受养老待遇的人数更少。根据2009年9月16日统计局发布的报告，农民工参加保险的人数有所提高，但是参保比例仍然偏低。截至6月底，外出农民工参加养老保险人数为2 380万人。（二）退保潮来势汹涌，退保率持高不下。据深圳社保中心统计，2008年，深圳近500万人参加基本养老保险，但当年退保的人数多达83万人。2009年，深圳共有万人参加基本养老保险，退保的人数多达83万人。1月份，苏州民工退保也达600多万人。2009年12月31日当天，深圳退保达到2万人左右。人力资源和社会保障部2009年3月31日公布的最新数据显示，截至当年2月底，已经有97万农民工退出了养老保险。二、农民工养老保险制度产生困境的原因。（一）城乡二元户籍制度的限制。由于我国长期形成的二元户籍制度影响深远，乃至形成二元劳动力市场、二元社会结构、二元经济结构、二元的社会保障制度。社会保障体系的城乡二元体制造成的一个后果便是社会公正之理想与现实的脱节，人为地拉大城乡之间的差距，造成管理上的不便[2]。对城乡居民的区别对待，分别管理，割裂了城乡的联系，虽然现在对户籍的管理适当的放松，但是长期形成的制度影响已经根深蒂固，短期之内很难改变。（二）各地实践模式的差异性造成农民工养老保险关系转移困难。目前，我国已经建立的农民工养老保险模式大体上可以分为以下几种类型：第一种是以广东和深圳为代表的扩面型。该模式的主要特征是把农民工的社会养老保险纳入“城保”制度的框架下予以安排，通过“城保”的扩面，实现农民工的社会养老保障，这一模式也被称为“融入型”。该模式在一定程度上体现了社会公平，使农民工和城市市民享用同等的待遇，但缴费标准可能会超出农民工的承受范围。第二种是以北京为代表的仿城型。该模式的主要特征是参照“城保”制度的做法，为农民工设计了独立的社会养老保险制度。这种模式坚持双低标准即“缴费基数低，待遇水平低”，用人单位和农民工个人的缴费负担相应有所减轻，充分体现了“低门槛进入，低标准享受”的双低原则；这种模式考虑到农民工的群体特征，短期内可能会取得不错的效果，但是这种人为增加农民工养老保险体制，势必会形成农民、农民工、市民的“三元格局”，因此，该模式只能作为过渡期的权易之策不能作为解决农民工养老保险的最终选择。第三种是以上海和成都为代表的综合保险型。该模式的主要特征是将农民工的养老、医疗、工伤等多种风险放在一个制度框架之下统一承办的一种社会保障方式。该模式引入商业化运作机制，虽然解决农民工养老保险关系转移难的问题，但是与城市社会保险制度脱节，不利于我国社会保险的长期发展。第四种是以山西省为代表将农民工纳入新型农村养老保险体系，形成“大账户、小统筹”的特色。这种模式考虑到农民工最终会回乡的群体特点，该模式实质上也是“融入型”的一种。该模式只考虑到第一代农民工的群体特征，忽略了新生代农民工群体，他们对融入城市的愿望更加强烈。如果只简单地将农民工的养老保险纳入新型农村养老保险体系也是不现实。由以上的模式可以看出来，目前，我国农民工养老保险在实践探索中虽然取得了一定的成就，但是各个模式之间互相独立，各个省市之间相互分离，导致统筹层次低，从而降低了农民工参加养老保险的积极性。（三）农民工的特殊性与养老保险制度之间的矛盾。之所以会造成农民工养老保险参保率低、退保率高是有多方面原因的。从理论层面上看，根本的原因是现行养老保险制度下农民工群体的特殊性与养老保险的固有属性之间存在着一系列的矛盾。[3]1.农民工的收入低与养老保险高费率之间的矛盾。农民工进城务工最主要的目的就是挣钱，他们进城大都从事一些重、累、脏、险的粗活，收入普遍低于市民的平均工资。据湖南、四川和河南三省的抽样调查，农民工月实际劳动时间超过城镇职工的50%，但月平均收入不到城镇职工平均工资的60%，实际劳动小时工资只相当于城镇职工的1/4。据调查，沿海有的地区农民工工资过去十年年均提高不到10元钱，扣除物价上涨因素实际上是负增长。[4]农民工大都肩负家庭的重担上有老下有小，除了基本生活所需还要支付子女的教育、老人的赡养。如果让他们拿出工资4%~8%来缴纳并非他们目前最需要的养老保险，必然会产生抵制情绪。2.农民工的流动性强与养老保险的缴费年限长之间的矛盾。流动性强是农民工的一个重要特征，而且这一特征短期内不会消失。农民工在城市主要是从事餐饮业、制造业、建筑业、服务业等行业工作，但是农民工在餐饮业、工厂企业的平均务工时期是3~5年，从事建筑等纯体力工作的农民工在同一个地方工作的平均务工期限是2~3年，他们往往都达不到15年这个最低的缴费年限，从而形成“参保-退保-再参保-再退保”的恶性循环。（四）农民工对制度缺乏相应的了解，参保意识薄弱农民工和国家政府间信息的不对称极容易造成制定的制度与农民工对制度认知程度之间的断层，实际执行过程中困难重重。从制度层面来讲，目前，已经形成的农民工养老保险制度大多是从宏观层面考虑，对农民工自身的特征考虑存在一定程度的欠缺，所以导致制定的政策法规往往达不到预期的效果。从农民工的角度来说，农民工思想很单纯，只要干完活能顺利拿到他们的工资就很满足了，很少考虑到工伤保险、医疗保险等一系列本该享受的社会保障权利。尤其是养老对他们来说并不是最迫切的需要，加之对国家的政策知之甚少。另一方面受根深蒂固的传统思想影响，他们往往把养老寄托在养儿防老以及依托在土地上的家庭养老保险，尤其是近些年政府不仅取消了农业税而且对土地实行补贴，更加深了农民工与土地之间割舍不断的联系。在长远利益和眼前利益之间，加之一系列不确定的因素，农民工往往会选择眼前可以看得见的利益，对社保的期盼与现实的博弈使他们最终选择放弃养老保险。（五）企业对农民工养老保险的消极态度严重影响农民工养老保险制度的运行企业是以盈利为目的，为了提高竞争力必然会尽可能地降低成本。企业为员工缴纳12%的养老保险费势必会提高企业的生产成本，因此，企业主不愿意参保，他们想方设法逃避缴纳保险费责任，瞒报参保人数时有发生。[5]三、构建适合农民工的养老保险制度对策和建议。（一）政府作为社会保障的最主要的责任主体，不仅要尽快出台相关的法律制度，而且应在财政上给予适当的支持。1.政府在制度上的保证。政府应该尽快建立健全农民工养老保险制度，只有立法先行，才能为执法提供相应的法律依据。（1）建立多层次、分类别、低缴费、广覆盖、强制性的养老保险制度。对于农民工养老保险，有必要设计两个以上的方案供有稳定职业的农民工（有较长时期的劳动关系和稳定的工作岗位）和无稳定职业的农民工（经常处于流动状态）自主选择，并作为全国性的政策出台。[1]目前的农民工大体上可以分为三类：一类是以务农为主，外出打工为辅。这类农民工最终的归属地是农村，可受益于新型农村社会养老保险；第二类是常年在外务工，工作很不稳定，对于最后的归属地并不明确的这类农民工，可以建立暂时过渡性的独立的养老保险制度；第三类是已经在城市很多年基本上已经市民化的群体以及新生代的农民工，这类群体对城市的认同感比较强而且基本已经融入城市，可纳入城镇社会养老保险体系。目前，我国的社会保障并没有强制规定企业和农民工必须参加养老保险，从而导致很多企业和农民工游离养老保险体系之外，国家通过立法强制规定能有效地制止参保率低的问题。（2）在解决转移难的问题上，我国可以借鉴美国社会保障号码的做法。在美国，每个公民自出生起就必须注册一个属于自己的社会保障号码，它记录了个人的各种信息，包括工作、居住、纳税、信誉、奖惩情况等等，存储社会保障号信息的电脑系统在美国已经实现了真正意义上的联网，各个地区、行业、部门都能通过社会保障号去查核一个人的个人情况。[6]这种社会保障号码跟我国的居民身份证有些近似，可以扩大身份证号的功能，除了证明身份外，可以用来当做社会保障号码使用，通过这种方式可以有效解决养老保险关系异地转移难的问题。2.政府在财政上给予支持。政府在财政上给予支持，一方面可以通过政府对养老保险进行补贴，农民工是社会转型期形成的，政府应该担负起转型期的转制成本；另一方面给予那些积极为本企业的员工缴纳社会保险的企业以税收优惠，以便于提高企业参与养老保险的积极性。3.加强宣传力度，让广大的农民工群体对养老保险制度有基本的了解。农民工在城市中了解信息的渠道非常有限，这就需要政府积极组织人员向农民工宣传养老保险相关的知识，让农民工知道我们国家建立养老保险的目的、作用以及意义，而且要让他们熟悉参加养老保险的途径、方式以及领取的方式。4.建立相应的配套措施。要想实现全国统一的社会保障号码的使用就必须尽快实现管理服务的网络化，加快网络的普及范围。加强社会保险金的透明度，让农民工清楚地知道自己缴纳的钱都到哪里去了，让农民工也参与到对社会养老保险的管理中来，以便提高他们的主人翁意识。（二）企业作为社会保障的一方主体应履行自己的缴费义务。企业要改变传统的观念，不要把为企业职工缴纳社会保险金视为一项沉重的负担，企业的生存发展更应该站在长远的立场上来对待员工。人力资本是企业最为重要的资本。随着社会的发展，很多人在选择工作的时候不仅仅只看重工资，对文化论文" target="_blank">企业文化及福利待遇的重视程度也逐步加深。（三）农民工作为养老保险的最终受益者也应承担相应的义务。权利与义务相对应的原则是社会保障的重要原则。农民工只有在承担前期的缴费义务才能享受到最后的权利，农民工应该改变观念加强认识，提高参保的意识，积极参与到社会保障体系中来。政府要负担起农民工养老保险大部分的责任，通过政策和财政的双重支持，企业和农民工积极的配合，只有在政府、企业和农民工三方责任主体的共同努力下，才能最终解决我国的农民工养老保险问题。

人口城镇化步伐的加快和人口流动方式的改变，导致相当多的老年夫妇和独居老人固守乡村，也使养老关系中的载体与对象发生了空间分离，养老的难度增加。由此产生了一系列问题，具体体现在以下方面： 1、经济收不高，生活质量较差。目前我县除部分留守老人享受低保外，绝大多数老年人没有养老保障。农村留守老人的经济来源主要依靠自己的劳动所得和子女贴补。据了解，老人的劳动主要是种地，但因子女不在身边，许多农活要请人，成本高，收入低，很多老人农忙时都舍不得花钱请人帮忙，致使劳动强度极大。随着孝道观念的不断淡化及子女在外务工谋生压力的加大，子女贴补缺乏稳定性，农村老人的经济收入更是少得可怜，因此，老年人生活相当俭朴。2、生活缺乏照顾，孙辈抚养负担重。由于子女不在身边，日常生活的一些小事，对农村留守老人而言都成为难题。同时，子女外出打工后，部分老人独居或配偶同居，大部分的老人与孙辈组成“隔代家庭”。还有不少留守老人的子女全部外出打工，仅留下老年父母及未成年的小孩，留守老人基本上没有子女在身边照顾。因此，老年人极害怕生病，害怕没有人照顾。很多老人都谈到“有子女在身边要安心得多，有个照应。”并且留守老人代为照顾的孙辈0—4个不等，负担极重。有的孙子年纪小，不能离身，给老人农作及家务劳动带来极大不便。3、隔代教育问题突出，心里压力较大。如果单从照顾孙辈的生活起居方面而言，只是增加老人的生活压力，增加劳动强度。但对小孩教育方面心理负担更重，主要因为农村老年人大多数识字不多，无法辅导小孩的学习，担心学习成绩差。特别是目前农村交通、通讯得到迅速改善，电视、网吧到处有，孩子在外的时间长，担心发生一些意想不到的事情。老年人总觉得管理小孩力不从心。当孩子上中学后，由于相处时间大幅减少，孩子自控能力差，老人家庭管理鞭长莫及，这让老人极度担心却又无法监督管教。 4、家庭氛围缺失，精神生活单调。老年人口身体素质的下降和生理的自然老化，决定了老年人的晚年生活并不仅仅需要经济保障，精神慰藉也同等重要。农村老年人过惯了苦日子，对物质生活往往没有过高的奢求，因此来自于子女的精神慰藉是老人身心健康所必不可少的。据调查，子女外出后，电话就成为留守老人与子女交流沟通的主要方式和精神慰藉的主要途径，除此就是子女逢年过节回乡探家。而实际上，有些老人连这样简单的基本精神慰藉都没有，有的子女一去就是多年却杳无音讯，有些老人甚至“不知子女是死是活”由于子女不在身边，农村留守老人大多过着 “出门一孤影，进门一盏灯”的寂寞生活，缺乏家庭温暖，使他们倍感孤独。特别是独居老人感到有时候心里话没处诉说，有时间没法打发，很可能出现抑郁症状，觉得生活没有意思。随着年龄的增高，留守老人行动越来越不方便，他们与外界的接触也相应地越来越少。除了看电视、聊天，老人基本上没有别的消遣方式，精神生活异常单调。5、医疗难问题突出，健康保障丞待加强。在调查中发现，农村留守老人常年患病的比率高达70%以上，许多人是多病缠身。由于子女务工带来的收入提高，加之新农合的实施，留守老人就医条件虽然有所改善，但仍然处于较低水平，留守老人也只是对于一般的小病可以治疗，普遍存在“生不起病、拿不起药”的情况。而且老年人发病往往具有突然性，家中无人或抢救不及时，可能会错过治疗时机，导致严重后果。对农村留守老人来说，“小病抗，大病拖”，已成了一种潜意识。农村留守老人除了存在上述这些主要问题外，留守老人家庭很容易成为盗贼的目标；而缺少青壮年男子在家中，也很容易沦为弱势群体，造成利益受损。三、对策与建议综上所述，劳动力外流引起的家庭结构、居住距离的变化直接和间接地削弱了家庭的养老功能，导致老年人的代际支持特别是经济和情感支持的减少，同时引起了隔代家庭的增加，加重留守老人的劳动、生活、精神以及抚养孙辈的负担。因此，为了适应这些变化，社会必须作出相应的调整。（一）坚持政策导向，着力构建良好环境。 建设社会主义和谐社会的根本目的是为了人的和谐发展，经济建设、社会建设亦如此。政策导向体现了一个价值观的导向问题。因此，在制定政策时，应坚持科学发展观，以人为本，站在人性化的角度，从提高生活质量、稳定家庭关系的角度出发，立足构建和谐社会、和谐乡村、和谐家庭，审视和对待农村留守老人问题。在经济布局上应尽可能考虑农村剩余劳动力的就近就业，大力发展本地经济，充分发挥本地非农产业务工成本低以及打工、务农可以兼顾的优势，吸引农村剩余劳动力就地转移，这既缓解了农忙时节和农村公益事业劳动力短缺的矛盾，又可以缓解“空巢老人”、“留守儿童”无人照管等社会问题。（二）坚持制度支撑，健全保障体系。一是完善农村社会保障体系。进一步建立和完善以社会保险、社会救助、社会福利、社会慈善为主要内容的农村社会保障体系，加大农村社会救助和农村社会福利投入，保证保障性收入分配到位。积极争取上级放宽条件，扩大农村低保比例，力争把符合条件的农村留守老人纳入低保范围，从经济上保证留守老年人达到基本生活水平。二是完善农村养老保障制度，逐步建立农村社会养老保险，逐步由家庭养老方式向社会养老方式过渡。三是加大推进新型农村合作医疗制度，做好宣传工作，扩大覆盖面，特别是力争把留守老人全部纳入新合疗范畴。如果财力允许，可以在中央、省财政补贴的基础上，适当提高合作医疗的报销比例，切实地解决农民特别是留守老人“就医难、费用高”的问题。四是要彻底打破城乡分割的二元化制度，给予进城农民工以市民待遇。在居住权、劳动保障权、子女教育权、医疗、福利等各方面给予农民工和城市市民同等待遇，降低农民工在城市生活的成本，彻底实现外出务工农民的身份和职业转变，促使农民工由“单飞式”转移向“挪窝式”转移，实现由暂时性转移向永久性转移方式的转变，尽可能减少留守老人的数量，让尽可能多的外出务工农民有一个完整的家庭。同时，各级应共同协调努力，妥善安排城市外来人员的子女上学问题，降低外来人员在城市生活的门槛和限制，从而减轻老人因为子女外出而产生的隔代照料负担。(三）坚持创新方式，夯实经济供养基础。 1、多方争取资金。农村老人（包括留守老人）为推动经济社会发展、稳定家庭关系和农村大局作出了积极重大的贡献，全社会都应当自觉承担他们的养老扶助责任。要坚持舆论宣传引导、政策推动、制度促进等方式，引导多方各界出钱出力，参与解决农村老人特别是留守老人养老资金问题，形成家庭、企业、社会、个人、政府等多方共同出力、踊跃分担的局面，确保妥善安排留守老人问题资金需要。 2、发展农村地方经济，加强社区经济“养老”的支持力度。社区是老年人最集中的地方，也是社会支持过程的展演平台。社区对农民养老的经济支持，是非常重要的。但这一点要以雄厚的集体经济为基础。村组应从各自的资源（并非仅指自然资源）状况出发，以市场为导向，大力发展村办企业和集体经济。是那些不能下地从事重体力劳动及经济来源较少、较单一的留守老人们就可以发挥自己所长，在村办企业中从事一些力所能及的劳动，使老年人学会“自我保障”，为“老有所为”创造条件，增强老人们的自信心，提高老人的社会地位，增加他们的经济收入，提高物质保障。 3、增加农业创收，增强子女支付养老费用的能力。政府应立足于实际，在农村家庭联产承包责任制的基础上，积极地探索农业的规模化、产业化经营，提高科学技术在农业收益中的贡献率。大力拓宽农产品的销售渠道，加快农产品流通体制的改革。大力发展乡镇企业，加快农村产业结构调整，为农民发家致富创造条件，提高农民收入，为养老奠定经济基础。 4、倡导男女平等地位，解决嫁女不养老问题。儿子和女儿在赡养老人、继承遗产方面享有平等的权利和义务，纠正只有儿子才能养老的错误观念，适当明确女儿在养老中的责任与义务。在访谈中我们发现，外嫁的女儿基本上不负担养老，但女儿的居住距离通常小于外出的儿子（一般女儿嫁在本县而儿子是在县外务工），更便于提供经济和情感支持，因而这一点显得尤为重要。（四）坚持各方联动，营造社会养老氛围。针对留守老人的家庭照顾，要加大宣传强化子女对老人照顾的责任和义务，教育引导农村外出务工人员充分履行自己在照料、教育子女方面的责任，切实减轻留守老人照看孙辈的负担。1、巩固家庭养老模式。家庭养老在今后相当长的一段时期里仍然扮演和发挥养老的重要角色和作用。要继续采取多种方式，稳定家庭养老关系，完善家庭养老模式，使其成为当前和今后一个时期养老的重要方式。 2、构架集中供养体系。随着经济条件的改善和社会的发展，留守孤寡老人的增多，集中供养已成为农村养老发展的方向，因此构建健全的集中养老体系成为各地方迫切需要探索的问题。这一点，我们县已经有了一定的探索。如我们正在建设的中心敬老院，可集中供养500人，同时，配合各乡镇敬老院，目前已基本能解决我县农村孤寡留守老人养老问题。这样既可缓解留守老人的养老问题，又可增加新的就业途径和岗位，还可以把一部分外出人员留在本地，实现多方得利共赢。3、重视农村基层社团组织的助老作用。通过老年人协会等社团组织加快建立志愿者队伍，实现与留守老人的互助。鼓励农村中的中青年人、健康的低龄老人、邻居等都可作为志愿者，在志愿者与需要照料的留守老人、留守老人的外流子女之间建立长期的联系，形成社会助老养老的良好氛围。（五）坚持畅通渠道，搭建精神慰藉平台。电话是留守老人与子女联系的主要交通工具，是留守老人精神慰藉的主要途径，除此就是子女逢年过节回乡探家。目前，我县电话普及率有所提高，农村大多数都是无线电话。但是这些还是完全不够的，社会、家庭都应当给予老人更多的关怀。1、积极推进农村通讯建设。农村通讯设施建设的投入，加快农村电话的普及，为留守老人与外出子女之间的联系搭建平台，满足老人的精神需求。积极联系协调电信、移动、联通等通讯部门，开发创建适合留守老人的资费服务产品，便于老人们沟通。2、加强活动场所建设。支持村委会集体建设，并充分发挥农村老年协会和老年活动室的作用。各级政府对此应当加大支持力度，加大投入，以保障其正常开展活动。老年协会作为农村基层社团组织，应该组织起老人开展一些适合老年人的文艺活动、身体锻炼、育儿讲座等，实现“老有所学、老有所乐、老有所为”。大力发挥村委会在解决留守老人养老问题重要作用，村委会可以充分整合利用闲置资产、闲置土地改建、扩建托老所，建立农村的公共事业服务阵地，为有托管需求留守老人困难人群提供托管服务。根据现有条件，可对乡村小学校等实现多功能开发，开办形式多样的留守老人活动中心、娱乐室。3、不断加强孝道宣传。教育外出务工人员尊重父母，时时与父母保持联系，大事与老人商量，尊重老人的意见；按时给老人寄钱送物；让老人无后顾之忧。“常回家看看”，记得挂念家庭，时常打电话回家了解父母的生活状况及身体状况，更好地敬老爱老。4、引导留守老人自我调节。要充分发挥农村留守老人自身的积极性和能动性，让他们积极参与各项社会活动。如可以引导他们积极参加村里的文化活动，参与邻里纠纷调节，担任村组经济发展参谋等，帮助村里做些力所能及的工作，把自己融入到社会中去。只有这样，才能使农村留守老人逐步改变自己的思维方式，从而更新观念，树立现代生活理念，充分享受到现代文明的成果。