香港的五次释法主题论文

全国人民代表大会常务委员会于11月7日对《基本法》第104条作出解释，认定依法宣誓是相关公职人员就职的必经程序，未经合法宣誓或拒绝宣誓者不得就任相应公职；宣誓人必须真诚、庄重地宣誓，必须准确、完整、庄重地宣读法定誓言；拒绝宣誓者丧失就职资格，故意宣读与法定誓言不一致的誓言或者以不真诚、不庄重的方式宣誓，属于拒绝宣誓。香港社会多数人对是次“释法”表示欢迎。但亦有多位政治人物表达不满，法律界更发起“黑衣游行”以示抗议。在对《基本法》第104条作出解释前，曾有过4次释法。除第四次（应终审法院之请）之外，历次释法都曾引起香港社会不同程度的反应，被认为是破坏香港法治之举。“双轨制”解释模式释法引发的种种争议源于《基本法》的混合特徵：《基本法》第158条设定了一种“双轨制”解释模式，人大常委会和特区法院都享有《基本法》解释权，但二者的解释权有明显的区别：1）前者是固有的，而后者是派生的：根据第158条第1款和第2款的规定，本法之解释权属于人大常委会，而特区法院的解释权系经授权得来；2）前者是无条件的，而后者是有条件的：人大常委会可在其认为有需要时解释《基本法》，而特区法院只能在审理案件时解释《基本法》；3）前者是全面的，后者是受限的：原则上，人大常委会和特区法院都可解释《基本法》所有条款，但当解释涉及中央管理的事务或中央和特区关系时，在作出不可上诉的终局判决前，特区法院应提请人大常委会对有关条款作出解释；4）前者的解释具有优位性，后者的解释具有从属性：如人大常委会作出解释，特区法院在引用该条款时，须以人大常委会的解释为准。就人大常委会解释《基本法》而言，其启动程序可分为主动和被动。主动释法即人大常委会在其认为有需要时对《基本法》的相关条款作出解释，如第二次和第五次释法。不少论者根据《基本法》第158条第3款认为，人大常委会仅可应特区终审法院之请解释《基本法》，这种理解其实是有偏差的。因为人大常委会的解释权是固有的、全面的和无条件的，这种解释权并不依赖于终审法院的提请而存在（这也为终审法院所确认）。第158条第3款与其说是对人大常委会的限制，毋宁说是对特区法院的限制。被动释法即人大常委会应国务院或特区终审法院之请解释《基本法》，如第一次、第三次和第四次释法。应终审法院之请解释《基本法》引发的争议最少，因为这一点明确载于《基本法》第158条第3款。但是人大常委会能否应国务院之请解释《基本法》，仍然是一个备受争议的话题。然而，国务院有权向人大常委会提出释法要求，是符合《立法法》规定的。甚至从理论上讲，香港基本法委员会也有权向人大常委会要求释法。迄今为止，人大常委会主动释法及应国务院或特区终审法院之请释法已经成为一种“宪法惯例”。人大常委会对《基本法》的解释属于立法解释，其效力等同于《基本法》条文本身。由于解释并非新的立法，只是对立法原意的一种阐明，从学理上讲，这种解释的效力自《基本法》生效之日起即存在。换言之，人大常委会对《基本法》的解释是有“溯及力”的。然而，这种安排势必对《基本法》的稳定性造成影响。为减少这种负面影响，人大常委会在解释《基本法》时以发现立法原意为目的，务求解释符合相关条款的立法原意。此外，为避免对过往已终结案件的影响，《基本法》第158条第3款规定，在此以前作出的判决不受影响，即不推翻法院已经作出的判决。这种规定可视为一种豁免，但是这种豁免并不影响解释自《基本法》生效之日起发生效力。同时，为确保人大常委会的解释顾及民意和符合香港特区的实际情况，《基本法》第158条第4款要求人大常委会在对本法进行解释前，徵询香港基本法委员会的意见。释法是新宪政秩序一部分《基本法》第158条设定了一种“双轨制”解释模式，这种制度设计的理性在于维护国家主权及体现香港特区高度自治。从国家主权的角度来看，人大常委会应有权解释《基本法》，因为：其一，《基本法》是全国性法律，其不仅对香港特区有拘束力，而且对中央及其他地方有拘束力，如将解释权全权授予地方法院，则《基本法》可能“下沉”为地方性法律，这样既不符合制定《基本法》的原意，也无法体现国家主权；其二，《基本法》由全国人大制定，人大常委会解释《基本法》符合中国“议会至上”的体制、《宪法》的规定以及立法机关解释法律的惯例。从特区高度自治的角度来看，特区法院也应有权解释《基本法》，因为：其一，法院解释法律符合普通法系的传统，《基本法》允许保留香港原有的法律和司法体制，授权特区法院解释《基本法》是对香港原有法治传统的尊重，也是香港特区高度自治的重要保障；其二，《基本法》是香港特区的宪制性法律，具有保障人权和规范权力运作等重要功能，如排除特区法院对《基本法》的解释和适用，则这一重要宪制文件将沦为一种“宣示性”文件。总体而言，《基本法》第158条兼顾了大陆法系和普通法系的制度特质，主观意图是实现坚持国家主权和维护高度自治的统一，是两种法律制度的混合体（hybrid）。殊不知，两种制度本身相互兼容性并不足，结合（merger）到一起的那一刻就蕴藏着内在冲突，且设计并不十分周全。而内在冲突与设计不足正是《基本法》解释制度看上去较难理解的根源：1）人大常委会的解释属于立法解释，而特区法院的解释属于司法解释，前者按照中国法的规则来解释《基本法》，后者依照普通法的规则来解释《基本法》，这两种解释规则本身就是有冲突的；2）《基本法》第158条第3款只规定了终审法院在作出不可上诉的终局判决之前，应提请人大常委会释法，但是对于其他法院在处理基本法案件时，是否应将案件交由终审法院再提请释法，并无明文规定，这似乎留下了一个有待填补的“漏洞”；3）《基本法》第158条第3款并没有预设终审法院不提交解释的情形及人大常委会可以采取的补救性措施；4）从第158条的规定来看，人大常委会对《基本法》的解释权是固有、全面、无条件且不受限的，人大常委会的解释优于且高于特区法院的解释，但是对于这一种重要权力的行使却没有公开、明确且细化的程序规则。本次释法无冲击法治不少人士从主体、时机、程序和必要性等方面提出质疑，认为第五次人大释法的种种瑕疵，构成对香港法治的重大冲击。但这些质疑是否言之成理，依旧应当从《基本法》第158条的立法逻辑和本次人大释法的实际出发。首先，就释法的主体而言，有论者认为，人大常委会无权解释《基本法》，至少是无权解释《基本法》中有关特区自治范围内的条款。这种观点有待商榷，因为：一方面，宣誓效忠“中华人民共和国香港特别行政区”，的确牵涉到中央与特区的关系（至少是可争议的），对此人大常委会有权解释；另一方面，即使对于特区自治范围内的条款，人大常委会也有权解释，因为第158条第2款“授权特区法院解释关于特区自治范围内的条款”并不是一种“独占式”授权，即授权本身并不排除人大常委会仍然对这些条款享有解释权。认为人大常委会应当不使用或尽量少使用对这些条款的解释权，是可以理解的，但是要人大常委会直接放弃解释权，只是一种一厢情愿的想法。其次，就释法的时机而言，有论者认为，人大常委会虽有权解释《基本法》，但鉴于案件已经进入诉讼程序，故人大常委会不应在此“敏感时刻”释法。笔者认为，除非人大常委会根本不就相关条款作出解释，否则在案件判决之前解释相关条款应当被视为“适宜时机”。因为是次“宣誓风波”将特区政府卷入其中，在案件判决之前特区政府即表明，如败诉则可能考虑提请中央释法。但特区政府能否胜诉仍是未知之数，如待法院宣布政府败诉之后再行释法，则更加坐实了对特区政府“输打赢要”的指控。再次，就释法的程序而言，有论者认为，第五次人大释法由委员长会议提出，但是《立法法》第43条所规定，可提请人大常委会解释法律的机构中并无委员长会议，因而是次违背了正当程序原则。这种观点的谬误之处在于忽视了人大常委会主动释法的情形。如前所述，人大常委会享有对《基本法》固有、全面和无条件的解释权，这种解释权并不依赖于特区法院或其他机关的提请而存在，人大常委会可在其认为有必要时对《基本法》的相关条款作出解释。《立法法》第43条规定国务院等机构“可以”向人大常委会提出法律解释要求，但这一条本身并不妨碍或否认人大常委会有权主动解释法律。事实上，委员长会议并非人大常委会的外部机构，而是人大常委会的一部分，因而是次解释可视为人大常委会主动释法。再者，就释法的必要性而言，有论者认为，根据高等法院于11月15日作出的判决，“无论是否有人大常委会的解释，法庭得出的结论都一样”，证明是次人大释法是毫无必要的。这种论断言之过早。因为在法院作出判决之前，即有消息表明，任何一方败诉都将提起上诉，事实也证明如此。且不说人大释法之时原讼法庭尚未有判决，即便当时已经判决政府胜诉，也不能排除上诉法庭推翻这种判决的可能。因原讼法庭判决政府胜诉而认为人大释法毫无必要，只是一种事后的侥幸心理。在特区法院终审判决之前解释《基本法》，是一种审慎和负责任的表现，因为将来的判决可能推翻原讼法庭或上诉法庭的判决，却不能推翻此次人大释法。梁游案中，上诉法庭于11月30日亦承认，人大释法对香港法院具有约束力，且《基本法》未赋予本港法院审查人大释法是否涉嫌修改《基本法》的权力。最后，就释法的内容而言，有论者认为，《基本法》第104条仅规定相关公职人员应当依法宣誓，而人大常委会的解释却添加了“真诚、庄重”、“监誓人”、“不得重新安排宣誓”等内容，这远远超出了“立法原意”的范畴，因而是次“人大释法”不是解释，而是修订，但《基本法》的修改权属于全国人大，故人大常委会的解释属于越权。仅从字面上看，这种质疑似乎有一定的道理，前述的新增内容固然超出了法条规定文本，类似于一种“补充规定”或者“细化规定”，但是这种规定本身没有抵触或者改变第104条的规定（譬如改变宣誓主体或者效忠对象），因而从严格意义上并不能算修改《基本法》。而应该讨论的是，在解释法律时，是否容许对相关条款作出补充。然而，根据中国法律解释规则，这种补充规定是被容许的，故是次解释并不涉嫌越权。还有一种观点认为，对于宣誓及拒绝宣誓的法律后果，本地《宣誓及声明条例》已有明确的规定，人大常委会的解释却详细规定了“拒绝宣誓”的情形，有“为港立法”之嫌，“不得重新安排宣誓”更是本港立法所没有的内容，因而释法等于改写《宣誓条例》。就“为港立法”而言，法律解释本身就有明确条文含义和填补法律漏洞的作用，如若《基本法》或本地立法没有详细规定何为“拒绝宣誓”，则法律解释可以被用于阐明立法原意及填补法律漏洞。就“改写《宣誓条例》”而言，一方面，《宣誓条例》本身并未规定“准予重新宣誓”的情形，人大常委会的解释规定“不得安排重新宣誓”，并未与之相抵触。另一方面，如果有论者认为二者确有抵触，应该仔细阅读《基本法》第11条第2款的内容：香港特别行政区立法机关制定的任何法律，均不得同本法相抵触。人大常委会解释的效力等同于《基本法》条文，对特区立法、行政和司法机关均有约束力（这一点同样为梁游案上诉法庭所承认），如果本地立法或实践与之相冲突，则应该修改本地立法和实践，而非要求《基本法》或立法解释迁就本地立法。综上所述，第五次人大释法在主体、程序和内容等重要方面并不存在僭越或违规，因而没有冲击或损害到香港法治。事实上，人大常委会有权解释《基本法》。人大释法是香港法治与宪制的一部分，人大常委会的解释权是有明确法律依据的，这种权力应当得到香港社会的承认和充分尊重。如果认识不到这一点，则每次释法都会对香港法治造成“冲击”和“破坏”。若说释法“冲击”了香港法治，不如说它客观上可能会激发一些港人抗拒中央介入香港事务的情绪。毋庸讳言，是次释法仍然有美中不足之处，目前对于释法的讨论应当聚焦于如何完善解释的程序和方法。一味否认释法的权力或必要性，而非理性讨论，对解决问题和巩固香港法治于事无补。朱国斌，香港城市大学法律学院教授、香港城市大学“香港基本法实施研究计划”项目负责人章小杉，香港城市大学法律学院研究助理（资料来源：苏州新闻网）

第一次“人大释法”源于香港终审法院1999年的“吴嘉玲诉入境处处长案”，法院判决指出，所有香港永久居民在中国内地所生子女均拥有居港权。香港据此估计，未来10年内将有100多万人口从内地移居香港，这样的人口增长速度将给香港带来巨大的社会负担。特区政府认为，终审法院对基本法的解释未能反映立法原意，而且内地居民进入香港的管理办法属于中央与香港关系的事务，于是决定提请人大释法。对此，人大于1999年6月26日对《基本法》第22及24条作出解释，避免了内地人口短期内大量涌入香港，化解了可能给香港造成的负面影响。

第二次人大释法是关于香港政制改革的主题，2004年4月3日，全国人大常委会审议了委员长会议关于提请审议“关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释(草案)”的议案，对《基本法》附件一和附件二作出解释，对于行政长官及立法会产生办法和法案议案表决程序进行了完善，即由“三部曲”变为“五部曲”。这一次释法为香港政制改革和发展提供了法律基础，坚持了循序渐进发展香港政制的原则，在香港政制发展进程中具有里程碑式的意义。

第三次人大释法发生在2005年，当时的行政长官董建华在3月因病辞职，香港围绕行政长官缺位情况下，选举产生新行政长官的任期问题发生重大争议，署理行政长官曾荫权向国务院报告，建议提请人大对基本法第53条第2款，就新行政长官的任期作出解释。人大常委会在解释指出，出现行政长官未任满五年任期导致行政长官缺位的情况，新行政长官的任期应为原行政长官的剩余任期。

第四次人大释法是因为刚果(金)案，香港终审法院主动提请人大释法。2011年8月26日，全国人大常委会通过决议就《基本法》第13条作出解释指出，中央人民政府有权决定在香港适用的国家豁免规则或政策，香港特区有责任适用或实施中央人民政府决定采取的国家豁免规则或政策，香港特区法律须符合中央人民政府决定采取的国家豁免规则或政策。

第五次人大释法是2016年就宣誓制度的释法。2016年以来，在香港第六届立法会选举和议员宣誓过程中，一些参选人以及候任议员公然煽动“港独”以及具有“港独”性质的主张，公开声称要利用立法会平台推动“港独”活动。其中有个别候任议员在宣誓仪式上公然侮辱国家和民族，严重破坏宣誓仪式，严重干扰立法会的正常运作。本次释法由全国人大常委会主动进行，并于2016年11月7日全票通过。认定依法宣誓是相关公职人员就职的必经程序，未经合法宣誓或拒绝宣誓者不得就任相应公职；宣誓人必须真诚、庄重地宣誓，必须准确、完整、庄重地宣读法定誓言；拒绝宣誓者丧失就职资格，故意宣读与法定誓言不一致的誓言或者以不真诚、不庄重的方式宣誓，属于拒绝宣誓。

《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第一百零四条的解释》（即第五次释法）指出，香港特区公职人员必须“真诚、庄重地进行宣誓”，必须准确、完整、庄重地宣读“拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区”，宣誓人如故意歪曲誓言或以“不真诚、不庄重”的方式宣誓，即丧失就任资格。全国人大常委会通过释法，阐明了宣誓的立法原意，明确了宣誓的庄重性、严肃性，亮明了法律的红线，解决了香港行政区存在的现实问题，旨在确保“爱国者治港”的真正落实，更说明了，在“一国两制”及《基本法》框架下的司法独立，既要尊重香港法院享有独立判案的权力，更要尊重中央依法享有的权力，绝不能以维护香港司法独立为借口，排斥、忽视甚至凌驾于中央权力之上。《基本法》实施的历史，证明了人大释法是确保“一国两制”不变形、不走样的不可或缺的法律机制，标志着《基本法》的最终守护者是中央。而处理好人大释法与司法审判关系的一个很重要的经验也正是始终坚持“一国两制”的指导思想。“一国两制”是《基本法》的指导思想，也是法律实施过程中的指导思想，是该法律的灵魂，无论是人大释法还是司法审判都不能偏离这一思想。

5次人大释法内容如下：

1、第一次“人大释法”源于香港终审法院1999年的“吴嘉玲诉入境处处长案”，法院判决指出，所有香港永久居民在中国内地所生子女均拥有居港权。香港据此估计，未来10年内将有100多万人口从内地移居香港，这样的人口增长速度将给香港带来巨大的社会负担。

特区政府认为，终审法院对基本法的解释未能反映立法原意，而且内地居民进入香港的管理办法属于中央与香港关系的事务，于是决定提请人大释法。对此，人大于1999年6月26日对《基本法》第22及24条作出解释，避免了内地人口短期内大量涌入香港，化解了可能给香港造成的负面影响。

2、第二次人大释法是关于香港政制改革的主题，2004年4月3日，全国人大常委会审议了委员长会议关于提请审议“关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释(草案)”的议案，对《基本法》附件一和附件二作出解释；

对于行政长官及立法会产生办法和法案议案表决程序进行了完善，即由“三部曲”变为“五部曲”。这一次释法为香港政制改革和发展提供了法律基础，坚持了循序渐进发展香港政制的原则，在香港政制发展进程中具有里程碑式的意义。

3、第三次人大释法发生在2005年，当时的行政长官董建华在3月因病辞职，香港围绕行政长官缺位情况下，选举产生新行政长官的任期问题发生重大争议，署理行政长官曾荫权向国务院报告，建议提请人大对基本法第53条第2款，就新行政长官的任期作出解释。

人大常委会在解释指出，出现行政长官未任满五年任期导致行政长官缺位的情况，新行政长官的任期应为原行政长官的剩余任期。

4、第四次人大释法是因为刚果(金)案，香港终审法院主动提请人大释法。2011年8月26日，全国人大常委会通过决议就《基本法》第13条作出解释指出，中央人民政府有权决定在香港适用的国家豁免规则或政策；

香港特区有责任适用或实施中央人民政府决定采取的国家豁免规则或政策，香港特区法律须符合中央人民政府决定采取的国家豁免规则或政策。

5、第五次人大释法是2016年就宣誓制度的释法。2016年以来，在香港第六届立法会选举和议员宣誓过程中，一些参选人以及候任议员公然煽动“港独”以及具有“港独”性质的主张，公开声称要利用立法会平台推动“港独”活动。

其中有个别候任议员在宣誓仪式上公然侮辱国家和民族，严重破坏宣誓仪式，严重干扰立法会的正常运作。本次释法由全国人大常委会主动进行，并于2016年11月7日全票通过。认定依法宣誓是相关公职人员就职的必经程序，未经合法宣誓或拒绝宣誓者不得就任相应公职；

宣誓人必须真诚、庄重地宣誓，必须准确、完整、庄重地宣读法定誓言；拒绝宣誓者丧失就职资格，故意宣读与法定誓言不一致的誓言或者以不真诚、不庄重的方式宣誓，属于拒绝宣誓。

参考资料：百度百科-人大释法