生态产品价值评价机制研究论文

生态产品价值实现机制旨在建立生态产品价值实现机制及推进生态产业化和产业生态化；2021年2月19日中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过。

建立生态产品价值实现机制，关键是要构建绿水青山转化为金山银山的政策制度体系，坚持保护优先、合理利用，彻底摒弃以牺牲生态环境换取一时一地经济增长的做法，建立生态环境保护者受益、使用者付费、破坏者赔偿的利益导向机制，探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径，推进生态产业化和产业生态化。

主要目标。到2025年，生态产品价值实现的制度框架初步形成，比较科学的生态产品价值核算体系初步建立，生态保护补偿和生态环境损害赔偿政策制度逐步完善，生态产品价值实现的政府考核评估机制初步形成，生态产品“难度量、难抵押、难交易、难变现”等问题得到有效解决，保护生态环境的利益导向机制基本形成，生态优势转化为经济优势的能力明显增强。

到2035年，完善的生态产品价值实现机制全面建立，具有中国特色的生态文明建设新模式全面形成，广泛形成绿色生产生活方式，为基本实现美丽中国建设目标提供有力支撑。

（一）案例背景 切斯特河（ChesterRiver）是美国的一条跨州淡水河，全长约40英里，大部分位于马里兰州境内，由切萨皮克湾（ChesapeakeBay）入海。历史上这条河流是各种野生动物的家园，被认为是切萨皮克湾地区极其重要的水禽区之一。但随着流域内农业面源污染的增加，切斯特河的大部分河段都被马里兰州环境部门列为“受损水域”，超过74%的氮、72%的磷和88%的泥沙污染都来自农业。马里兰州的马福德农场（MudfordFarm）位于切斯特河的源头，面积为274英亩，其中林地113英亩。2005年以前，马福德农场与该地区的其他农场一样，土地出租给农场经理，由其耕种所有非林土地，主要种植玉米、小麦和大豆，但农田生产效益不佳。一项对该农场的环境评估认为，该农场的大部分土壤存在排水不良等情况。为了恢复农场内的野生动物栖息地，进一步保护生物多样性，2005年，美国爱生基金会（BiophiliaFoundation）购买了马福德农场的所有权，并与切萨皮克野生动物遗产保护组织（ChesapeakeWildlifeHeritage，以下简称CWH）合作，开展马福德农场生态补偿项目，通过参与美国农业部“土地休耕增强计划”（ConservationReserveEnhancementProgram，以下简称CREP），将部分效益不佳的农田恢复为湿地、草地和河岸缓冲区，并出售由此产生的湿地信用和水质信用，开展收费型狩猎活动等，以多样化、市场化的生态产品价值实现方式，促使马福德农场从恢复的生态系统服务中获得稳定的经济回报。 （二）生态产品价值实现工具的运行机制 1.土地休耕 增强计划土地休耕增强计划（CREP）由美国农业部农业服务局管理并组织实施，是美国最大的土地环境改善计划“土地保护储备计划”（CRP）的一个分支。作为一个自愿的土地休耕计划，CREP旨在帮助农业生产者对环境敏感的土地实施生态保护，减少土地侵蚀，恢复野生动物栖息地，并保护地下水和地表水。参与该计划的农户需要与政府签订CREP合同，约定其土地在未来10-15年内不参与农业生产，政府则向符合资格的参加者提供年度租金，包括维护激励金和开展合同约定农业实践所需的最高50%成本分摊。此外，该项目通常会为参与者提供注册激励，鼓励他们开展约定的农业实践。联邦金融服务管理局使用专项资金支付一定比例的项目费用，州政府或其他非联邦政府组织提供剩余的资金。参与这项工作的国家和私人团体同时提供技术支持和其他服务。CREP还支持增加过滤带和森林缓冲带等保护措施，这有助于保护溪流、湖泊和河流不受泥沙和农业尾水的影响。 2.湿地信用 销售湿地信用代表的是湿地的生态价值，美国湿地银行是湿地补偿信用机制的典型代表，其运行模式和具体做法可以参见《自然资源部办公厅关于印发<生态产品价值实现典型案例（第一批）>的通知》的“美国湿地缓解银行案例”。3.水质信用销售美国《清洁水法》要求控制点源及非点源污染，以减少对水质的影响；该法第301条（b）对水质标准提出了明确要求；第303（d）条授权美国环境保护署协助各州确定通过技术控制仍不足以达到水质标准的水域，各州对这些水域优先排序，并为优先水域制定“排污最大日负荷量”（TMDL），即在满足水质标准的前提下，水体中允许的最大污染物量。TMDL可以作为恢复水质的起点或规划工具，并确定某种水体污染物的削减目标。《清洁水法》为水质交易确定了水质标准、污染物排放要求及总体框架，在此基础上，美国环境保护署针对水污染控制中市场机制不足的问题，自1996年起探索开展基于流域的水质交易，并在2003年形成了《最终水质交易政策》（FinalWaterQualityTradingPolicy），在2004年又颁布了《水质交易评估手册》（WaterQualityTradingAssessmentHandbook），希望推动以市场为基础的水质交易，实现“以更经济的成本满足水质及污染物排放要求”的目标。水质交易主要包括总氮、总磷和沉积物的交易，美国环境保护署也支持其他污染物交易，但必须接受更严格的审查。为确保水质改善，所有的水质交易必须发生在建立了TMDL且边界明确的区域或流域。在水质交易中采用的排放限值包括基线值、最低控制水平和交易限值三种类型。交易类型主要包括点源与点源交易、点源与非点源交易，前者又包括两个点源间交易、多个点源交易、一对多点源交易；后者包括单一点源与非点源交易、非点源间交易。水质交易的总体思路是：在同一流域或区域里，各污染排放源的减排成本不同，减排成本低的排放源的实际排污量更容易低于许可证限值，二者之间的差值就是排污余额；排污余额乘以交易比率后可以形成水质信用，拥有排污余额的市场主体就成为水质信用交易的卖方；减排成本高的排放源在满足最低控制水平后，就成为买方，即通过购买水质信用来抵消其超过基线部分的排放量，买方的基线值可由排污最大日负荷量（TMDL）计算确定，进而实现流域或区域整体排污成本的降低以及水质的提高。 （三）具体做法 1.明晰产权爱生基金会在2005年购买了马福德农场，明确了对马福德农场土地的所有权，这为在农场采取生态修复措施、参与土地休耕增强计划、开展湿地和水质信用交易、创造更加经济可行的市场运营模式等提供了基础条件。2.生态修复借助美国农业部农场保护项目和马里兰州部分支持资金，爱生基金会在马福德农场开展了生态修复，具体修复活动由萨皮克野生动物遗产保护组织（CWH）设计和完成，包括耕作管理改善、缓冲带建设、湿地恢复等多项修复活动，修复结构如图所示。 图2马福德农场修复结构图（根据爱生基金会相关资料翻译）（1）传统耕地改造爱生基金会和CWH按照收益情况对马福德农场的耕地进行了划分，保留了其中最高产的80英亩土地，继续种植玉米、小麦和大豆，并实施新的耕地管理实践，以产生积极的环境影响。（2）缓冲带修建沿着农场的耕地边界设计种植了40英亩缓冲带，包括过滤带和场边带。其中，由25英亩的暖季草地构成的过滤带，为水禽、鹌鹑、野火鸡和其他野生动物提供了良好的栖息地环境。（3）湿地修复马福德农场的湿地修复包括两个部分，一部分是在农场西部新建了10英亩湿地，用于建设湿地缓解银行并产生湿地信用；另一部分是在农场西南部修复了30英亩湿地，用以保护该地区的水质。（4）水质保护利用修复后的30英亩湿地和部分植被覆盖的缓冲带（约6英亩）所产生的水质净化等生态系统服务，有效拦截了氮、磷和沉积物流入附近的水道，降低了农业活动对河流水质的不利影响，进而产生了一定的水质信用。 3.多措并举促进生态产品价值实现 项目方通过将马福德农场生态修复与传统耕种、土地休耕增强计划、湿地和水质信用交易、盈利性狩猎活动等交易机制有机结合，促进了生态产品价值实现。 一是传统耕种促进农产品价值实现。通过将保留的80英亩优质耕地种植产出的玉米、小麦和大豆，按市场价格直接出售给当地家禽公司，实现了物质供给类产品的价值。 二是参与土地休耕增强计划，实现土地改良和生境改善。马福德农场按照土地休耕增强计划所支持的方案改造耕地、建设过滤带、森林缓冲带以及恢复湿地，有效保护了农场内对环境敏感的土地，恢复水禽栖息地，并改善了切斯特河水质。 三是湿地和水质信用交易促进生态价值显化。湿地信用交易方面，马福德农场通过湿地恢复共产生了10英亩的湿地信用。水质信用方面，水管理公司（WaterStewardshipInc.，WSI）研究结果表明，马福德农场湿地恢复和缓冲带建设每年可减少1800磅的氮和100磅的磷的排放。 四是开展狩猎等生态旅游。缓冲带的建设，为水禽、鹌鹑、野火鸡和其他野生动物提供栖息地，增加了水禽数量，可以为狩猎爱好者提供相应的狩猎和旅游服务。 4.建立长效保护机制 2012年，爱生基金会将马福德农场转让给私人保护买家，原有生态保护修复措施都予以保留并得到了长期的监控，主要包括两方面：一方面，爱生基金会与美国农业部签订的CREP合同，其中的保护责任和义务全部转移给农场买家，并由马里兰州政府对其中171英亩已修复的生境和大部分现有林地的保护情况进行监控。另一方面，按照马里兰环境信托基金会和切萨皮克野生动物遗产保护组织的倡议，爱生基金会只在80英亩最肥沃的农业用地上开展耕种活动，私人买家也需要遵守这一约束条件，以确保马德福农场区域的自然生态环境得到持续保护。 （四）主要成效 经济效益方面，马福德农场由原来只有传统农业一项经济收入，转变为包括传统农业、生态信用交易、政府休耕补偿和狩猎旅游四项收益。 一是马德福农场通过保留优质耕地、土壤改良、保护性耕种等一系列措施，有效改善了耕地排水，提升了耕地产量，切实提高了农产品产量和品质，带来每年约15000美元的收入。 二是通过生态修复和参与土地休耕增强计划，马福德农场每年可获得联邦政府及马里兰州政府的补偿资金12000美元。 三是将部分效益较差的传统耕地转化为缓冲带等生态用地，恢复或增强湿地生态系统服务功能，能够产生10英亩的湿地信用，并通过湿地信用交易，以每英亩8000美元的价格出售给马里兰州政府；通过过滤氮、磷等污染物，还能够产生18500美元左右的水质信用。 四是利用恢复后的水禽栖息地开展生态旅游（狩猎服务），每年获得约6800美元收入。社会效益方面，建立了合作共赢机制。爱生基金会依靠CWH等当地合作伙伴，设计和实施其生态保护修复计划，测量和核实野生动物数量的增加和营养径流的减少，并将湿地信用、水质信用引入市场。让区域专家参与到保护计划中来协助建立生态信用，并支持当地的就业和劳动力培训。同时，利用土地休耕增强计划，以政府投入带动了多项收益，形成了一个多方参与、多元化、可持续的生态补偿机制。 生态效益方面，马福德农场的湿地和缓冲区将帮助改善切斯特河和切萨皮克湾的自然生态环境。每英亩的河岸缓冲带每年可防止120磅的氮、10磅的磷和4000磅的沉积物污染切萨皮克湾的水域。此外，恢复后的湿地捕获了区域内39％的磷和23％的氮污染。在气候干旱的年份，湿地在过滤污染物方面所提供的生态系统服务将会翻倍。同时，湿地和缓冲区为野生动物提供了栖息地，农场内野生禽类的数量和多样性持续增加，实现了物种保育功能。