财政部会计监督职能研究论文

浅谈会计监督与审计监督

论会计监督与监督会计 一、会计监督的提出 人们都把的职能之一监督活动，称之为"会计监督"。新修订的《会计法》第四章专门讲¨会计监督"，但从其主要来看，所讲的则是对会计工作的监督，虽然二者有一定的联系，但其监督的主体与客体均不同，是两回事。对两种不同的事，运用同一个概念进行表达，在讨论问题时容易产生 "问花答瓜"的现象。为避免这种现象的发生，笔者把对会计工作的监督称之为"监督会计"，以便讨论问题。当然，最好的办法是运用不同的概念进行表述。 回顾，我国在计划经济体制时期，曾经出现过"要算帐，不算经济帐"和"三年不算帐，钱也不会跑到国外去"的局面，会计监督荡然无存;对照现实，改革以来，则出现了会计工作基础薄弱、会计工作秩序混乱、会计信息失真的现象。历史与现实均告诉我们，我国经济生活中一个不争的事实是:无论是会计监督还是监督会计问题始终存在，付出了难以估量的"学费"，已经到了非解决不可的地步。特别是党的十五届四中全会通过了《中共中央关于国有改革和若干重大问题的决定》(以下简称 《决定们 以后，又对会计监督与监督会计提出了许多新课题。这就要求我们在与实践的结合上回答这样一些问题:在主义市场经济条件下要不要加强会计监督 如果要，它与计划经济体制下的会计监督在内容和要求上有没有变化 如何根据企业制度的要求进行会计监督 更为重要的是为什么当前必须强化监督财务会计工作，其原因何在 应当怎样进行 要做好会计监督与监督会计工作，有哪些会计理论问题需要我们重新加以认识和明确 妥善解决上述问题，既有利于经济体制改革的深入进行，也将对今后会计工作产生积极。基于此，本文想就这些问题提出粗浅的意见。 二、关于会计监督 新修订的《会计法》没有明确提到会计监督职能的问题。，有的同志也认为在市场经济条件下，会计已不具有监督的职能。对这个问题应如何看 我们认为，在市场经济条件下，会计是否具有监督职能的问题，既是理论问题又是实际问题，应持慎重的态度。否则，可能重犯大跃迸和文革时期那样低级的错误。实际上，会计自诞生之日起，就同简单管理监督(为富有家庭和有关组织记录、监督财富以及纳税情况)联系在一起。在今天，也就是在市场经济所要求建立现代企业制度的环境下，会计监督不仅存在，而且它所要履行的是一种现代管理所需要的监督。 《决定》中指出:"公司制是现代企业制度的一种有效组织形式。公司法人治理结构是公司制核心。要明确股东会、董事会、监事会、经理层的职责，形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。"于是有人会问，为什么公司法人治理结构是公司制的核心 何以才能做到公司法人治理结构中的股东会、董事会、监事会、经理层各负其责、协调运转、有效制衡，并便公司朝着既定的目标发展 会计在其中扮演了什么角色 会计要不要和怎样发挥其监督的职能 公司制作为现代企业制度中一种普遍又有效的组织形式，它最大的特征是"两权分离"。历史与现实均表明，任何经营管理体制的设计与运行都有利有弊，公司制也是如此。在当前生产力水平及其所决定的思想意识水平和行为上，公司制企业就存在着这样一些矛盾或问题，一是所谓的代理问题;二是合约的不完善问题;三是人的机会主义行为问题;四是信息不对称问题，等等。如何解决上述矛盾与问题 公司法人治理结构也就应运而生。所谓公司治理结构，按照一般说法，是指公司内外部的一种契约或制度安排，即指一组联结并规范所有者(股东)、支配者或经营者(董事会)、管理者(经理)、使用者(1人)相互权力和利益制度的安排。通过公司治理结构安排，它能使资产在诸方面的权利分离的状态之下，严格受到资产责任的制约，从而达到诸方面利益的均衡，以保证效率的提高和交易成本降低(经营制度的运行成本)。关于公司法人治理是公司制的核心问题，从这里得到了解释。 怎样才能便公司治理结构安排达到预期目标 关键问题是公司治理结构中各有关方面的责权利的安排，除了进行定性的描述，也就是通过有关的制度(合约)进行安排是远远不够的，还必须有数量的规定性，从质与量的统一中进行把握。否则，就难以操作，更难以进行考核与评价。实际上，企业作为一个契约的结合体，它包括签约、履约、计量和评价、再签约等一系列过程。在这个过程中，它的计量、评价与监督工作都离不开会计。会计作为二个控制信息系统，它在减少信息不对称，以使所有者及债权人掌握更多信息起着至关重要作用，它是企业得以运行的重要一环。这样，会计在现代企业制度中的作用也就凸现出来。完全可以这样认为，没有现代会计在反映基础上所进行的监督，也就不可能有现代企业制度，二者共生共长。 那么，会计在现代企业制度中应监督些什么 具体地看，主要表现在以下三个方面: (一)对公司生产经营活动过程在反映基础上进行监督。公司最终的目标是实现利润最大化，而利润的多寡是被公司经营管理活动各方面情况所决定的。针对国有企业的现实状况，《决定》要求每个企业必须重点抓好成本管理、资金管理、质量管理，这是切中时弊的。上述的各种管理都离不开会计，因为企业会计系统的每个环节均是一个控制过程。此外，会计还可以对公司的损益进行独立衡量。会计上的利润指标及其占有资产百分比指标等等，虽不是十全十美，却具有"独立性"和可加以证实，是比较客观的。 (二)对经营管理者的业绩进行考核、监督与评价。经营管理人员是受雇用的，要使公司能够有效地运行，管理者必须尽心尽责，因而对管理者进行必要的监督，这是公司治理结构中所要解决的核心问题。什么和手段对经营管理者进行监督 十分重要的是要对经营者的业绩进行考核与评价。如果不对经营者经营业绩进行考核与评价，我们所说的对经营者的监督也往往会流于形式。 为此，应当建立的企业经营者评估机制，并应着重解决两个问题:一是评价指标，即以什么标准进行评价;二是评价体系，即由谁对企业家进行评价，等等。 同我们有关的是评价指标问题。在指标设计上应当注意规模评价与效益评价相结合、静态评价与动态评价相结合、宏观评价与微观评价相结合、短期效益评价与长期效益评价相结合等原则。但现实上企业经营业绩的考核与评价指标一般应以财务指标为基础，如会计所提供的财务状况、经营成果、现金流动信息等指标，均是经营业绩的重要指标。会计可以通过提出这些指标，反映情况，回答是否完成任务。这就是会计的监督。 (三)对物质利益分配的执行进行监督。谈到这个问题，有一点必须进行全面认识，也就是如何准确地认识社会主义市场经济的问题。现在有些学者巳提出，社会主义市场经济同计划经济体制相比较，它不仅是一种分散决策、通过价格实现资源配置的机制，更为本质的东西是激励和约束机制在资源配置的背后起根本性作用。 市场经济的确是一种分散决策的过程，每个人都可以充分地利用自己所观察到的信息，把从一个脑袋的决策变为千百万个脑袋的决策，这是同计划经济一大根本的区别。但人们为什么愿意发现、获得并利用信息(这里所说的信息，除了专家这一重要知识外，还包含在经济活动中那种分散在大众的、非专业的本地化的知识"本地信息"，它们是创造财富的重要源泉)，是因为它可以从中得到物质和精神上的回报，这就是市场经济背后的激励。 约束指的是权力要受到约束。具体到市场经济里，决策者必须对自己经济决策的后果负责。约束问题在生产活动中是非常明确的，你只能花你有的钱，亏了自己要负责。经济学里所的"道德风险"就包含了正激励和负激励，后者指的是经济约柬。 要把市场经济的激励与约束机制变为现实，涉及到方方面面。也就是必须通过一系列的制度安排给予广大人民对生产和创新提供非常有力的激励，同时它又对经济决策者有约束。现在看来，这个事情并非我们所想象的那样简单，也面临着一系列的制度创新，有着很多的理论和实际问题要突破。 按照国外经验，激励与约束机制，主要是要处理好管理者的报酬问题。一般做法是通过同管理者订立管理报酬契约，其核心是通过赋予经理一定的剩余索取权，以控制代理等方面的问题。管理报酬契约在实际中由许多具体形式所构成，一般有:(1)固定工资，事先在契约中规定，一般同企业实际业绩不挂钩叫)年底分红，股票认购权、股票升值权、限制性股利计划、业绩单位以及业绩股票等这些依经理的实际表现如何而定的报酬形式。经理的业绩越好，则这些报酬形式对经理的价值越高。这些报酬的形式各有利弊，只能取长补短，结合运用。现在全国比较关心并在讨论的是股票期权制问题，它能否为我所用 它同会计的监督有无关系 。股票期权制作为一种外来品，有无借鉴的意义，这需要在把握股票期权使用的基础上，结合我国国情迸行具体。股票朔权这种特别的安排，它被称之为"金手铸"，按照有关资料说，其优点是多方面的。首先，股票期权这种安排授予经理人员按照既定价格在规定的期限内购买公司股票权力(除特殊原因外，这期权本身不能转让)。朔权被授予时的价格称为"施权价"，这个价格通常就是股票价格，也可以是另行约定价格。道理很明白，对于股票期权的受益者来说，当然希望股票上涨，这样他们就可以以较低的施权价购买股票，再以较高的价格出售，从中获益，从而迫使经营者努力改善经营，提高效益，通过企业的持续来实现本身利益的最大化。这就是股票期权激励机制的一面。还由于这种期权计划至少要在一年后才能实现，而公司股价又是长期盈利能力的反映，因此，股票期权计划还具有长期激励的特点，能引导经理将公司经营目标定位于中长期，而不仅仅是追求短期效果。这就将企业经营者的利益和企业利益牢牢地锗在一起，起到了激励和约束的双重作用。此外，股票期权还有其他优点，如公司无需提供现金就能起到激励作用;将企业经营者的薪酬"镑"在公司业绩上，这有利于克服"内部人控制"现象;有利于国家生产要素产权的明晰(能使企业家作为生产要素迸人分配)，真正"拷"出企业家的价值，等等。总之，通过股票期权这个"金手烤"才能做到用一流待遇吸引一流的人才，用一流人才建设一流的企业，从而实现国家利益和企业利益双赢，企业效益和企业家权益双赢，我们何乐而不为呢 当然，股票期权不是一项孤立的制度创新，需要一系列的配套改革政策。最主要的有:要实行股票期权，就需要对企业职工持股制度，尤其是对内部职工股流通和转让、股票回购进行必要政策调整;股权激励是从成本中列支，还是来自税后利润，现行税法中本明确规定，因而必须明确说明。所有这些，都必须按的国情进行改革。从的角度来说，怎样有效地对企业的期权计划实行有效监督，特别是在我国证券市场还极不完善，股票价格与公司业绩并不高度相关等的情况下，会计核算与监督肩负着重任，有着许多问题需要重点加以。 综上所述，我们认为，在企业制度下，会计监督仍然是会计最基本的职能，而且同以往的简单管理监督对比，其内涵和外延都发生了根本性的变化，是一种现代管理所需要的监督。基于会计在现代企业制度中的重要作用，有的学者提出，现存的企业是一种狭义的企业理论，应当构建一个包括会计理论在内的广义企业理论，这是非常重要的意见。 三、关于监督会计问题 前面已提到，企业是所有者、经营者、政府、债权人以及消费者和公众之间一组契约的集合点。在这些契约中，会计数据及其监督是极其重要的组成部分，而会计数据是由会计人员生成的，这里就存在着这样的前提，即会计必须以独立、客观的观察为基础，在不受其他管理人员控制的前提下提供客观、公正的会计信息，才能切实做好会计的监督工作。那么，难点在哪里呢 由于现代企业制度，正如我们前面所指出的，企业的所有者同企业经营者是分离的，从而出现了所谓两种控制主体。它们之间的物质利益既有一致的地方，又不会完全一致。就后者而言，它们之间的期望值和目标会产生重大差异。作为经营管理人员组成部分的会计人员，也是"人"，也同样存在着动力激励和约束问题。由于利益驱动，任何环境中的会计人员总是会偏向于企业的利益，有时甚至会为企业的利益不择手段。具体地说，在不受约束的情况下，会计人员总会选择有利于企业的会计，甚至会采用欺诈性手段。这就是当前会计工作中所存在问题的"症结"。应如何解决 我们认为，在公司制企业中，不是简单地实行会计委派制就能奏效的，重要的是要研究监督者必须接受监督的问题，即我们本文前面提出的监督会计问题。按照现代企业制度理论及的经验教训，监督会计的工作必须多管齐下、全方位地进行，要防止"真空地带"或是"监督的盲点"。从上来讲，既要包括会计人员行为的规范，又要有会计程序与方法的规范;从方法手段来看，既要有与行政的手段，又要有经济和道德的手段;从监督的主体来说，除了会计人员的自我约束外，又要有政府的监督、的监督和企业内部的监督，等等。新修订的《会计法》对监督会计已作了明确又具体的规定。不过，有些问题还可以进行深入的研究，以便落实《会计法》： (一)会计人员的自我监督(约束)问题。内因是变化的根据，外因是变化的条件。会计信息是会计人员生成的，会计信息的客观、真实、可靠性的关键一环在于会计工作人员的自身。会计人员如何才能做到自我监督 相当重要的方面必须加强会计行为的研究，而我们以往在这个方面是很薄弱的。它至少要回答的问题有:何谓会计行为、会计行为要素、会计行为主体、会计行为客体、会计行为优化目标，如何才能实现会计行为的优化，等等。这样才能有利于会计人员加强职业道德修养。(二)会计人员市场的培育问题。通过社会对会计监督是十分必要，但光靠社会审计是不够的，应有多种办法。比如说，我们还应当注意高级会计人员市场的培育。只有这样才能充分发挥劝说法及竞争机制对会计人员的监督作用。 (三)企业内部监督会计问题。对于企业内部的监督会计问题，现实有一种说法，认为它就是内部控制。诚然，内部监督会计是内部控制的重要内容之一，但内部控制的内容丰富，它还包含内部管理控制等方面的内容，二者不是同一概念。在理论上必须搞清楚内部控制、内部会计监督、监督会计、内部审计等之间的关系。因为理论上的混乱必然会造成实践的盲目。更为重要的是，内部监督会计的工作还应该具体与制度化，以便利操作。 四、对相关会计问题的认识 现代企业制度对会计监督所提出的要求，它会涉及到对许多会计理论问题的认识，这里就相关的两个问题提出我们的一些看法。 (一)对传统的会计模式如何评价。传统财务会计模式在会计的程序方面的主要特征，是以历史成本为计量属性、以权责发生制为确认基础。随着社会环境的变化，特别在物价变动的情况下，历史成本的计量属性受到了越来越多人的批评和指责，在现代企业制度的条件，对此问题应当如何现实地辩证地看待 在上面有关问题的讨论中，我们曾经指出，要解决现代企业制度中的代理问题的各种措施之一，必须运用激励与约束机制。在激励机制方面，管理报酬契约不失为是一种调解股东与经营者利益冲突的一种契约。但管理报酬契约的激励作用离不开财务会计提供对经营者的业绩计量的信息。如何提供这种信息 这一点对财务会计的程序，特别是计量与确认产生了重大。管理报酬契约，无论是年薪制还是股票期权，决定经理收入水平的一个重要因素是企业会计收益的数字，这就要求会计所提供的收益信息能够实事求是地反映出经理的努力程度及其努力所形成的经营成果。因为会计收益的信息与实际经营成果的辆合程度越高，则报酬契约的效益也就越高，代理成本也就越低。历史成本的计量属性在这方面起到重要作用，可以避免会计操纵的现象。只要存在利益差别，历史成本计量属性就不可动摇。当然，对有些会计项目，由于情况的变化也可采取现值作为计量属性，如有价证券的投资就是如此。 管理报酬契约除了必须选好计量属性，它对会计利润的方式也会有所要求。我们所选择的报酬契约是应计制(权责发生制)，这可以避免收付实现制所造成的利润数字波动所引起的代理成本的提高。这里给我们的启示是在制定管理报酬契约中，有关会计数字的计算程序与方式成为其重要组成部分。谢德仁博士所提出的企业剩余计量规则契约安排的范式是:政府享有会计规则的制定权，企业经理享有剩余规则的的制定权。 这样看来，以历史成本为计量属性及以权责发生制为确认基础的传统会计模式，还有其存在的客观基础。当然，随着形式发展，以及人们对会计提出的新要求，会计模式会有所变化。 （二）怎样看待会计的国际化与本地化之间的矛盾。对会计国际化与本地化的问题，我们已经写过了文章，有兴趣的读者可以，不再详述o。这里主要想介绍一下外国学者，特别是西方会计学者对此问题的看法。去年在中国会计教授会的年会上，罗彻斯特大学的教授Ray Bll训作了一个很好发言，他有一些观点应引起我们的思考。这位教授认为，到目前为止，中国会计界注意力在国际会计问题方面，尤其是中国的政策将会吸引国际投资，拓展国际贸易。也就是说，中国正在积极参与到已成为当代大趋势的世界市场的融合中。如同其他国家一样，中国的公司企业感觉到会计制度 (准则)的国际化可以为它们参加国际贸易带来优势，因为这可以带来更多的"透明度"，中国在这方面进展很大。但是，这位教授认为，中国会计改革所面临的更主要挑战是如何在从计划经济向市场经济转换过程中，运用会计信息解决国内问题，因为大部分的交易都是国内的而不是国际性的。人们经常说我们生活在一个"地球村"里，虽然对很多公司和人来说，这是正确的，但当我们考虑决定一个特定国家或地区的会计制度时，这种看法却是片面的。会计的主要运用在于国内而不是国际。虽然来自国际的信息需求相对明了而且得到大量关注，但会计信息在国内却是完全不同的。

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