国土资源情报杂志

此文原载《国土资源情报》2005年第2期

综观各国自然资源管理，大致经历了由被动的、“后发性”的、解决纠纷式的管理，到逐步理性，逐步进入主动、“先导性”的科学与法制管理。尽管各国存在着经济社会发展水平参差不齐，制度选择的差异，但对资源的管理都是相当重视的，都设有专门部门、机构，管理一类或几类自然资源。本文在考察分析部分国家资源管理机构的设置、职能的履行和演进趋势的基础上，提出了自然资源管理的三种模式，即集中、相对集中和分散管理；为了深入了解某种资源的管理，这里选择了土地、矿产、海洋、森林资源作较具体的分析，部分国家涉及了水、草原资源管理问题。

1 国外自然资源管理模式

综合考察各国自然资源管理，由于各种资源本身的差异、各国管理制度和发展水平的不同，在资源管理方式上很难找到完全相同的国家。也就是说，无论哪类国家，既找不到绝对集中管理各种自然资源的国家，也找不到完全分散管理各种自然资源的国家。因此，本文所提的集中与分散管理模式都是相对的。

集中管理模式及其特征

集中管理模式是将土地、矿产、海洋、森林等主要资源由中央政府的一个部门统一综合、协调管理，如美国、加拿大、俄罗斯等国家实行的是集中管理模式。美国的土地、矿产、森林（部分）由内政部集中统一管理；加拿大的矿产、森林、土地（部分）由自然资源部集中统一管理；俄罗斯的矿产、海洋、环境等统一归自然资源部管理。

集中管理模式的特征表现为：

（1）过程的渐进性。这与对各种自然资源的认识和利用程度有关。在人类历史发展的初期，即使近代的大部分时期，由于生存在地球上的人较少，处于人少资源丰富的状态下，人类对自然的索取十分有限，表现为资源的取之不尽，用之不竭，可以无限制地利用。随着社会的进步、人口的增加，人与自然的平衡被逐步打破，需要对某些短缺资源的使用加以控制和配置管理，而短缺资源的种类还会随着社会需求的不断扩大而增加，为降低社会对资源管理的成本，提高管理的效率，实行集中管理成为必然。另外，各种资源之间有着内在的联系，如森林生长在土地上，矿产埋藏在地下，显然森林的养育、采伐等管理活动离不开土地的管理；矿产的开发不依土地的占有、使用为前提也无从谈起。因此，各种资源的协调、综合管理逐步走向集中是大势所趋。

（2）资源的充足性。资源开发在本国的出口创汇、增加就业、稳定经济等方面占有重要地位。如美国的天然气、铜、锌矿产量居世界首位，煤产量居世界第二位，石油产量居世界第三位，铁矿石、钾盐、磷酸盐、硫磺等矿物储量均居世界前列，其他矿产有铅、钼、铀、铝矾土、金、汞、镍、碳酸钾、银、钨、铝、秘等。又如加拿大，也是世界上最大的矿产品出口国之一，其产品的80%用于出口，丰富的矿产包括金、银、铜、铀、石油、天然气、煤等60余种；在自然资源产业直接就业人数达到万，相关间接服务人员也有97万。自然资源产业投资占到全国新增投资的24%。正因为资源开发利用在国民经济中的重要作用，政府对资源管理部门特别重视，要求集中多方面力量协调各种关系。

（3）体制的适应性。指的是国有资源所有权、处置权和管理权基本一致的管理体制。集中管理的是国有部分资源。美国和加拿大的土地、矿产、森林等资源所有权分属联邦政府、省（州）政府和私人所有，处置权和管理权也分别在三个主体。当然，起主导作用的仍是联邦和省政府，私人处于从属地位。

（4）发展的带动性。包括经济发展、工业水平和调查技术水平的提高。经济发展加大了资源的需求规模和种类，工业化水平的提高为资源的综合利用和多类资源的综合效益发挥奠定了基础，资源调查技术的提高为全面了解资源情况、信息化服务等提供了条件。另外，市场化水平和社会组织的健全也是这类国家的共同特点。

相对集中管理模式及其特征

相对集中管理模式是指中央政府部委以下的二级机构管理或少数专门的中央政府部委对土地、矿产、海洋、森林、水等主要资源的管理，以英国、法国、德国、日本等国较为典型。如法国的能源和其他矿产由经济、财政和工业部统一管理，地产由税务总局的地产管理局统一管理，海洋资源由法国海洋国务秘书处集中管理（宋国明，“法国国土资源管理与产业管理的方式”，《国土资源情报》，2004年第2期）。在德国，与自然资源管理相关的部门包括财政部、司法部、环境保护部、经济技术部、消费者保护食品和农业部、经济合作与发展部；联邦机构未设单独的内阁级资源管理机构，土地、矿产、海洋、水等资源管理机构设在相关部内的司局或部门（付庆云，“德国自然资源管理”，《国土资源情报》，2004年第3期）。日本的资源管理机构主要是产业经济省。

资源相对集中管理的特征表现为：

（1）经济发达对各种资源需求强度大。据联合国《世界能源统计年鉴》提供的资料，20世纪中期，全世界每年消耗的能源约为30亿吨标准燃料，到20世纪70年代末达到87亿吨标准燃料，80年代一跃达到100亿吨标准燃料。由此可见，全球经济发展对能源的消耗是逐步增加的。另外，研究表明，随着经济发展水平的提高，单位国民生产总值矿产品消费量下降，而人均矿产品消费量上升，如图1（胡小平，“不同国家在不同发展时期经济增长与资源消耗的关系对比分析”，《国土资源经济研究参考》，2003-3-25）所示，而且，这种对资源的需求强度弹性系数很小。正是在国内需求强劲，甚至刚性的情况下，政府部门为保证国民生活质量不受或少受影响，必须组织强有力的政府机构扩大对外交往，以最大限度满足国内各方面需要。如日本在经济产业省设置资源能源厅，负责矿产和能源的开发管理。

图1 1998年世界不同收入国家人均GNP与人均一次能源消费量关系图

（2）资源缺乏对进口资源依赖程度高。工业高度发达的国家，如欧洲的英、法、德等，亚洲的日本等国家和地区，在经历了多年的国内资源开发和消费弹性很低的情况下，其供应量和消费量严重失调，对各种资源的国外供应依赖程度逐渐增强。

法国自然资源不丰富。所需铁矿石大部分依赖进口；有色金属储量很少，几乎全部依赖进口；所需石油的99%，天然气的75%靠进口。主要工业部门有矿业、冶金、汽车制造、造船、机械制造、纺织、化工、电器、动力工业、日常消费工业、食品工业和建筑业等。新兴工业如核能、石油化工、海洋开发、军工、航空和宇航等部门均有较快发展。核电设备能力、石油和石油加工技术居世界第二位，仅次于美国（）。

又如日本，曾一度是铜的出口国，铅和锌的蕴藏量也较丰富，还曾有过一些较大的、著名的煤矿。但是，与世界上其他同等人口规模的国家相比，无论从其矿物的蕴藏总量还是从人均占有蕴藏量来说都是比较贫乏的，特别是石油、煤炭、铀等能源资源尤显缺乏。2001年，日本为世界第二大石油进口国，石油进口量25720万吨，进口铜精矿居世界第一位，为万吨。目前，日本的能源进口率虽然有所降低，但仍在80%左右。日本的核电在能源供给总量中占15%～16%，但核燃料全部依赖进口。

德国经济对外依存度更高，农产品产量仅能满足国内需求的一半，石油几乎全部依赖进口，是世界第二大管道天然气进口国，其他矿产资源也是匮乏，在西方采掘工业产品中，德国的消费量约占10%，而自己的采掘量仅占1%，除煤炭和钾盐资源丰富外，其他矿产资源或相当短缺，或完全没有。

（3）协调机构对政府和企业沟通有力。相对集中的资源管理方式使得部门间的沟通与交流成为主要障碍，发挥协调机构的作用成为必然选择。如日本的综合资源能源调查会，其委员由经济产业大臣任命，主要职能是应经济产业大臣的咨询要求，对确保能源以及矿产资源的稳定有效供给，促进资源有效利用的政策进行调查审议；应经济产业大臣或其他大臣的咨询要求，对石油的分配等重要事项进行调查审议。该类协调机构了解企业和世界同类企业的情况，往往对政府政策的制定有直接影响，起到了很好的桥梁作用。

法国的水资源管理中的流域委员会，是流域水利问题的立法和咨询机构，委员会由水户、地方行政官员、社会组织的有关人士，特别是水利科技方面的生态学者组成。流域委员会为非常设机构，每年召开1～2次会议，通过一些决议，同时对流域长期规划和开发利用方针、收费计划提出权威性咨询意见。而当地具体管理水资源的部门实际是该委员会决议的执行机构。流域委员会与流域水资源管理局的关系是咨询制约关系，水资源工程和水管局的财务计划，如果不能得到流域委员会的批准，就不能付诸实施。这样的管理模式，其作用是增强水资源开发利用决策中的民主性。

分散管理模式及其特征

分散管理是将土地、矿产、海洋、森林、水等主要资源分别由中央政府的多个部门管理。巴西、智利、墨西哥和印度属于这类管理模式，以印度较为典型。

印度的矿产、能源、土地、水、森林和海洋均有专门的部门管理，森林资源由环境和森林部管理。有些资源涉及多个部门管理，如能源资源分别由石油天然气部、煤炭和矿山部、非传统能源部管理；土地资源分别由农村发展部、城市发展部、海洋发展局负责；海洋资源不仅主要涉及到海洋开发局，还涉及到煤炭和矿山部（管理海洋矿产资源）、石油天然气部（管理海洋石油资源）、环境和森林部（管理海洋环境）、国防部（管理水下航道、水下建筑等）和沿海各邦地质局等。又如，水资源管理，水资源部是联邦政府主要部门，但其管理还涉及到环境与森林部（水质量管理）、农村发展部（农村饮用水管理）、工业部（工业用水管理）、电力部（水力发电管理）、城市发展部（城市饮用水管理）等。归纳起来，印度自然资源管理的联邦政府部门主要包括10个：矿山和煤炭联合部、石油天然气部、非传统能源部、原子能局、农村发展部、农业部、城市发展部、海洋开发局、环境和森林部、水资源部。

巴西联邦政府为协调管理好各种资源分别设置了全国能源、核能、石油、森林、垦殖和土地改革委员会以及全国矿业生产局。智利除在内阁设有专门的矿业部长外，还设有全国能源、铜、有色金属委员会等（新华社国际部资料编辑室，《各国国家机构手册》，中国对外翻译出版公司，1993）。

分散管理的特征表现为：

（1）发展中国家，资源开发在本国经济中占有较重要地位。按照世界银行的划分标准，年人均收入在70美元以下的即为发展中国家。处于快速工业化的国家，对各种资源的消耗均表现较突出，资源开发业对国民经济的贡献也较大。印度耕地面积约亿公顷，是世界重要的产棉国和产茶国；拥有丰富的矿产资源，铝土矿储量占世界第五位，煤炭产量居世界第四位，云母出口量占世界出口量的60%；森林5300万公顷，覆盖率为16%。

智利工业产值约占国内生产总值的35%，从业人员约占总就业人口的25%，主要工业部门包括食品加工和采矿业、石油精炼、造纸、化工等；采矿业是国民经济的主要支柱产业，铜年产量约占世界的15%，主要工业产品有石油冶炼产品、粗铜和精炼铜、水泥、粗钢、生铁、葡萄酒。

墨西哥是世界最大的银生产国，占世界总产量的1/6左右；矿业产值占国内生产总值的5%左右。

在南非，矿业、制造业、建筑业和能源业是工业四大部门，矿产品出口约占出口收入的50%，全国约有12%的劳动力从事矿业。农林渔业占国内生产总值的5%，在国民经济中作用不断减小。出口产品有黄金、金属及金属制品、钻石、食品、饮料及烟草、机械及交通运输设备等制成品。主要进口机械设备、交通运输设备、化工产品、石油等。

（2）资源较丰富，具备向工业化高级阶段迈进的基础。如印度自然条件较为优越，煤、铁、锰、铬、钛、菱镁矿、铍、锆、钍、独居石、云母和白云石等矿产资源的储藏量均居世界前列，石油、天然气、铝土、铜、金和铅锌等矿的储量也较丰富。墨西哥的银、石油、铋、镉、铅、锌、铜、汞、锑、硫、重晶石、萤石、锶、锰、砷、天然碱、硅灰石等矿种储量居世界前列。

智利拥有非常丰富的矿、林、水产资源，铜的蕴藏量居世界第一，约30%的铜矿资源，20世纪90年代，智利的采掘业出口占全国出口总值的45%～50%，其中82%来自铜工业，铜出口收入占全国的40%（吴荣庆等著，《拉丁美洲若干国家矿业投资环境分析和比较研究》，中国大地出版社，2001）。

南非以丰富的矿物资源驰名世界，现已探明储量并开采的矿产有70余种，黄金、铂族金属、锰、钒、铬、钛、硅铝酸盐的储量居世界第一位，钻石、石棉、铜、钒、铀以及煤、铁、钛、云母、铅等的蕴藏量也极为丰富，黄金、钻石、钒、锰、铬、锑、铀、石棉等的产量均居世界前列。丰富的资源、廉价的劳动力，加上先进的管理，使南非成为当今非洲经济最发达的国家。南非是世界最大的黄金生产国和出口国，2001年黄金出口占南非出口总额的11%。但近年来因国际市场黄金价格下跌，铂族金属已逐渐取代黄金成为最主要的出口矿产品。南非还是世界主要钻石生产国，产量约占世界的。南非德比尔斯公司是世界上最大的钻石生产和销售公司，总资产200亿美元，其营业额一度占世界钻石供应市场90%的份额，目前仍控制着世界毛坯钻石贸易的60%。

（3）综合协调机构作用大，保证了资源的合理开发利用。上面列举的巴西、智利等国都设有综合协调委员会，各种委员会是保证本国资源合理开发利用的重要协调机构。印度没有设置专门的资源利用管理方面的协调机构，但该国的计划委员会、建议委员会和财政预算委员会等综合性机构，在制定国家发展规划、年度计划时从宏观上进行平衡各种问题，可以起到综合协调的作用。

（4）政府在资源开发管理中居于主导地位。由于经济发展处于一种起步状态，各类组织机构的作用尚未完全发挥，尤其是生产组织还在向竞争性的市场化迈进过程，需要完善的地方还很多。因此，政府对经济的引导甚至是主导的作用一时还难以退出舞台，政府对经济的行政干预是必须的手段。

2 国外自然资源管理模式选择的动因分析

人类在对开发利用与保护自然资源的机会选择过程中，受社会发展水平的影响，不同时期有着截然不同的抉择。分析其选择的内在原因主要是认识的提高、经济发展和机构改革的需要、管理的需要和技术水平的提高。

认识的提高

由分散到集中的管理方式的演变本身就是对资源的开发与保护孰重孰轻的认识过程。发达的资本主义国家的发展史一再证明，为了当时的经济发展，无度地掠夺式地开发资源，不惜以牺牲环境为代价换取经济发展的道路是殊途同归的。

以美国为例，19世纪大多数时间里，美国民众都认为土地、木材、水、矿物、野生动植物资源是用之不尽的，政府对这些资源的开发管理制度与民众的认识背道而驰，内政部主要任务是处理私营、个体及合作公司在公有土地上对森林的毁坏，有目的地进行资源管理。进入20世纪，内政部日益致力于扭转国民对待这些自然资源的传统做法，主张在科学技术和国家法令的指导下，本着有益于社会的原则合理地开发。农场和灌溉设施可以租赁给私营企业，依照国家标准发展；矿地可以租用开采；在保证木材和草地可持续生产的前提下，允许放牧和砍伐。

为更好地发挥荒地、荒山的作用，1907年内政部将属于地质调查局的开垦服务处职能扩大，成立独立局，并于1923年命名为开垦局。开垦局后来完成了大量的项目——包括举世闻名的胡佛和古勒大坝、加利福尼亚全美运河、科罗拉多地下供水隧道、防洪工程、电厂以及以前不能供养移民的大片土地上休闲资源的开发、种植业和相关工业的发展等。1903年开始建造的罗斯福大坝使得菲尼科斯和亚里桑那成为美国第一个重要的农业中心。美国内政部机构的沿革（图2），无论是众多部的独立（1882年和1888年的农业部和劳动部的独立；1953年和1977年教育部和能源部的独立），还是内部新机构的成立（1879年地质调查局的成立，养老、专利管理事务办公室的成立；2004年内政部机构增至8个，包括土地、复垦、渔业等），均从不同侧面反映了资源管理的集中化趋势。

图2 美国内政部机构图

经济发展和机构改革的需要

经济发展和机构改革是资源管理模式改革的前提，是为了更好地保证经济发展对各种资源的需要。

如日本中央政府机构是根据1948年制定的《国家行政组织法》设立的省（省长官为大臣，称“相”）、厅体制。在战后几十年发展过程中，逐渐演变为以总理府为首的22个省、厅的庞大体系。中央各省的省职员少则过万，多者达到数万，加上门类繁多的下属机构，全国“特别职”与“一般职”国家公务员合计达到110万人以上。图3，日本能源资源厅的沿革证明了这一点。从1949年成立资源厅，1952年将资源厅的职能分割到通商产业省的矿山局、煤矿局、矿山保安局和公益事业局，到1973年矿山局和公益事业局合并成立能源资源厅直至2001年的机构改革形成了目前的局面，均是为了适应资源产业的发展，致力于基础产业的培养，努力扩大出口，处理石油危机和贸易摩擦问题。随着泡沫经济的破裂，日本政府率先进行经济体制改革，并一直致力于通过维持能源的持续稳定供给来支撑国家经济发展。

图3日本能源资源厅综合机构变革框图

管理的需要

机构精简是各国政府致力于改革的重要方面，减少或者合并政府机构，将职能相似的纳入一个相对集中的部门是通常的做法。这样可以减轻纳税人的负担，使得政府可以将更多地福利留给人民。印度政府的40多个中央政府机构和日本的20多个相比，从一个侧面反映出管理集中程度的差异。

技术的保证

可以想象，缺少发达的通讯设施或者先进的调查手段，实行集中管理只能是空谈，至少是不现实的。因此，必要的技术支撑是保证资源管理实现集中管理的客观基础。