政府会计财政总预算论文

一、我国政府会计改革的背景（一）国内环境的变化促使政府会计改革改革开放以来，我国经历了从计划经济向市场经济的转变，政治体制也在经历从高度集权向社会主义民主的转变。我国从公有制经济发展成为以公有制为主体多种经济成分并存，经济水平已突飞猛进，文化、教育、科技等因素也在一定程度上影响政府会计改革进程。1、政府职能的转变促使政府会计改革。在新公共管理的大背景下，我国改革开放与经济的发展对当前政府的执政能力提出了新的要求。我国正逐步实施政府职能转变，强调政府的受托责任，受人民之托，管理国家事务，政府应当好人民之家、理好人民之财，践行绩效政府理念，体现服务型、管理型、绩效型政府。政府职能转变要求建立一个完善的政府信息系统，以全面反映政府的各项活动，同时能对政府形成有效的制约与监督。在这个信息系统中，会计信息至关重要，是政府信息系统的重要组成部分。政府财务报告应全面反映当期政府的财务状况、运转情况及现金流量，利于信息使用者了解整个政府的资产负债及政府绩效。因此，政府职能转变要求政府会计改革，政府会计改革促进政府职能转变。2、公共财政管理改革促使政府会计改革。我国公共财政体制改革主要致力于三方面转变：一是从传统预算会计到现代政府会计，反映政府履行职责与政府占用、消耗经济资源的配比关系；二是从公共投入（程序）管理到公共产出（目标）管理，消除公共悲剧；三是从偏重政府财政、财务状况的（短期）流量分析到（短期）流量分析和（长期）存量分析并重，防范财政风险。“三个转变”本质上是在市场经济体制下财政职能的转变，由主要为政权服务，更多的转向为公共服务，实现公众利益需求，接受公众监督。相应地，国库集中支付、部门预算、收支两条线、政府采购、预算外资金纳入预算管理、绩效评价等重大改革措施相继出台，对财政资金的管理体现了事前预算、事中控制、事后追踪与监督。公共财政体制需要相应的政府会计信息作支撑来保证财政管理公正、透明和财政资金使用的有效性，核算预算部门预算的合理性及效用性，保证政府采购的合理性及考察政府绩效。而我国现行政府会计制度已不能适应相应的变化，必须进行改革。（二）国际环境的变化促使政府会计改革国外的政府会计改革源于20世纪80年代起兴盛于西方发达国家的新公共管理运动（以下简称NPM），该运动的核心理念就是以企业家的精神改造政府，因此，将商业部门会计应用于公共部门自然成为改革内容之一。随着新公共管理运动的开展，政府会计实践的焦点转向了效率导向，强调所有的收入与成本配比，以及整个政府的财务报告。全球经济一体化步伐的加快对不同国家政府会计信息的透明度、政府财务状况和绩效信息提出了更高的要求，要求不同国家提供具有国际可比性的政府会计信息。2010年国际会计师联合会（IFAC）呼吁进行权责发生制会计改革，建立先进的政府会计准则，提高政府财务信息质量、透明度和政府财务管理水平，并以此作为促进全球金融稳定的措施。IFAC认为，所有国家的纳税人、投资者和公民都有权获得有关本国政府的精确和完整的财务信息，各国政府应该运用权责发生制，提供全面的财务状况和财政业绩的信息，满足不同信息使用者的信息需求。政府会计作为一个收集和传达政府财务状况和运行绩效的信息系统，其信息质量的高低、信息的完整性直接影响到国家财政决策的正确性、效率性和效益性。政府会计应当全面、及时、可靠地反映政府预算执行情况、财务状况、运行绩效等有用的管理信息。我国于2010年发布了《中国企业会计准则与国际财务报告准则持续趋同路线图》，因此，在国际准则趋同背景下，对我国政府进行改革是大势所趋。二、我国现行政府会计存在的问题1988年开始实施的《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》和《事业单位会计制度》，其共同点是把收付实现制作为其主要的核算基础。即以款项的实际收付为标准来处理经济业务，确定本期收入和费用，进而计算本期盈亏。随着我国政治、经济体制改革、社会经济转型的不断深入，面对政府职能的转换、政府收支分类科目的变化、政府监督的加强、公共财政体制的改革和政府绩效评价制度的建立和不断完善，现行政府会计存在明显不足。（一）忽视政府财务报告信息的外部需求者政府财务报告信息的需求者分为内部和外部主体，内部需求主体主要包括各级人大及常委、政府及各部门、审计机关，外部需求主体主要包括投资者、债权人、其他政府、国际组织、公众和评级机构。长期以来，我国的政府财务报告信息主要为内部需求主体使用，外部需求主体很难获得，即政府财务报告信息缺乏透明度。（二）财务报告体系不完整，报告内容不能满足要求当前，我国还没有完全意义上的政府财务报告体系，主要是由于我国还没有建立政府会计制度，现有的财务报告是以预算会计为基础而产生的，并不能提供完整的政府财务状况。由于缺乏对外披露制度，报告内容不能满足要求。主要体现在资产披露不全面和负债披露不全面两个方面。一是由于实行收付实现制、负债未区分流动性，致使政府债务披露不全面，内部信息需求者希望了解政府负债信息，防范政府风险。而外部信息需求者基于债务信息对投资和取信于政府的程度作出决策。二是在固定资产的计量、国有股权的披露、出让土地情况的披露及社保基金运营的披露方面存在严重缺陷，不能真实反映资产的状况。 （三）核算基础是收付实现制以收付实现制为核算基础的政府会计，在我国社会主义现代化建设中起到非常重要的作用。但是随着我国政治、经济体制改革、社会经济转型的不断深入，以收付实现制为核算基础的政府会计已远远不能满足现实需求。经济合作与发展组织（简称OECD）国家中已有大多数国家在政府会计中不同程度地采用了权责发生制，其优点在于权责发生制真正超越了现金流概念，能够在全面受托责任基础上实施预算管理；真正以竞争方法去实现绩效目标的最大化；更有效率地进行资源管理；更科学合理地进行长期战略决策，以增强政府的持续运营能力。三、对我国政府会计改革的建议（一）循序渐进地引进权责发生制我国的政府会计改革应结合我国国情，我国的政治、经济体制改革还有待进一步深化，和发达国家还存在明显差距，会计人员的道德水平和执业能力也还参差不齐。政府会计的改革，若不考虑经济发展水平和信息需求，显然有违成本效益原则。我国必须结合本国的基本国情，逐步地完善我国政府会计制度。因此引入权责发生制应采用分阶段、分行业、分部门地进行。具体来说，可以首先改革与当前的财政预算管理不适应的内容，并制定相应的会计核算规范、制度，做到对现行预算会计制度进行适当的补充和完善。在此基础上，研究制定我国的政府会计体系和政府财务会计报告制度。新制度出台后，可先在部分地区和部门试行，待条件成熟后再全面推开。（二）构建适合我国国情的政府会计概念框架政府会计改革的首要任务是构建或完善政府会计概念框架或政府会计基本准则。适合我国特定政治、经济、社会和科技发展的政府会计概念框架或基本准则是政府会计深化改革的航标。政府会计概念框架可以看作财务会计概念框架在政府会计活动领域的特殊应用，内容应包括：政府会计目标、政府会计主体、政府会计信息质量特征、政府会计要素及其确认与计量、政府财务报告等内容。其中，政府会计目标是该框架的逻辑起点。我国政府会计应具有服务于政治建设的目标，公共治理、管理控制与资源配置的目标、政府绩效评价与解除受托责任的目标、决策有用的目标，可以分阶段实现；政府会计主体是政府会计理论框架构建的重要前提，结合国际通行做法，考虑到我国为数众多的事业单位以及国有企业等的界定问题，从服务于政府会计目标的实现，服务于政府职能的履行和适应我国政治体制、行政体制、公共治理模式及政府组织架构的实际来看，我国政府会计主体应该按照行政隶属关系配合政治受托责任法加以确定。除了企业、民间非营利组织、已经实行企业化管理的国有事业单位之外的所有组织，都在政府会计报告主体范围内，都是政府会计主体的构成部分；会计质量信息特征服务于会计目标，将会计信息质量按层次性原则，突出可靠性，兼顾相关性、可比性、实质重于形式、谨慎性等；在借鉴国外经验的基础上，我国政府会计报告的会计要素可以采用：资产、负债、净资产或基金、收入、支出、结余六要素；从我国政府会计所处的环境、政府会计的水平、政府会计目标及其质量要求来看，现阶段，我国政府会计的计量属性的明智选择应该是历史成本，随着政府会计水准的提高和环境的变化，再逐步引入其他计量属性；政府财务报告应包括资产负债表、运营业绩表、行政成本表、现金流量表以及预算收支表及其附注。（三）提高政府会计人员素质政府会计改革需要高素质的政府会计人员，主要是三个层次人员：第一层次是制定政策制度的人员，主要在财政部门；第二层次是推行政策制度的人员，主要在政府主管部门；第三层次是具体操作的人员，主要在预算单位。三个层次中，第一层次最为重要。因为它既是制定高质量会计准则和会计制度的关键，又是培训第二、三层次的基础力量。我国应制定一套中长期培训计划，分批、分阶段对现有政府会计人员进行再教育和培训；或者提供优厚待遇，吸引熟悉权责发生制会计系统的企业会计人员或注册会计师进入政府会计领域。

对中国与美国的政府及非营利组织会计比较 【摘 要】 我国的财政总预算会计和行政单位会计,在美国称之为政府会计。而严格地说,我国没有政府会计,只有预算会计。政府会计与预算会计既有联系又有区别。在美国,政府分为联邦政府、州和地方政府两大体系;非营利组织又有联邦政府创办、州和地方政府创办和民间的非营利组织等三种不同的情况,所以,其会计规范也属于不同的体系。我国的政府会计由财政总预算会计和行政单位会计组成。政府会计的特征集中表现为政府会计的公共性、非营利性、财政性和专用性。� 【关键词】 政府会计;非营利组织会计;公立非营利组织;事业单位�� 政府会计在我国正式文件中尚未出现过。严格地说,我国没有政府会计,只有预算会计。政府会计与预算会计既有联系又有区别。政府会计以政府相关的各种活动为核算对象,如行政活动(或称政务活动)、权益活动(如政府举办企业)、事业活动(如政府举办学校、医院),反馈政府整体财务状况和工作绩效。预算会计则以预算执行情况为基础展开,即以政府的预算活动或称政府的法定年度财务收支计划为核算对象。政府的预算活动只是政府各种活动的一个侧面,虽然它贯穿于政府的行政活动、权益活动和事业活动,但是预算会计只能从属于政府会计。政府和非营利组织会计体系发展比较完善并且一直走在世界前列的是美国。� 其中,联邦政府及其非营利组织的会计准则由隶属国会的审计总署(2004年更名为政府责任署)等机构制定;州和地方政府及其所属非营利组织的会计准则由美国政府会计准则委员会制定;民间非营利组织的会计准则由美国财务会计准则委员会制定,其会计原理虽然与商业企业相同,但其会计与财务报告却独具特色,因为美国财务会计准则委员会发布了许多只适用于非营利组织会计的公告,而其发布的其他会计准则运用于非营利组织时必须作适当的修正。� 一、美国联邦、州和地方政府会计与我国财政总预算和行政单位会计的比较� 1、中美政府会计体系比较� 美国政府会计是指适用于州及地方政府单位、联邦(中央)政府单位的会计体系。我国的政府会计是指核算、反映和监督各级人民政府及其行政单位政府预算执行情况的会计,它由财政总预算会计和行政单位会计组成。政府会计的特征集中表现为政府会计的公共性、非营利性、财政性和专用性。中美之间政府会计体系具有较大的差异,具体表现在:� (1)从适用范围上看,美国政府会计除包括联邦政府会计和州及地方政府会计外,还包括政府举办的诸如高等院校、医院、福利机构等非营利组织和政府企业,但不包括各党派团体。在我国,广义的政府会计等同于预算会计,即包括财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计;狭义的政府会计仅包括财政总预算会计和行政单位会计,而事业单位会计则为非营利组织会计。各党派和人民团体也列入政府会计体系,但不包括国有企业。� (2)从管理体系上看,美国联邦政府与州和地方政府的预算各自独立,因而联邦政府会计与州和地方政府会计自成体系;而我国中央政府和各级地方政府会计是一个有机整体,它们共同组成政府会计体系。� 2、中美政府会计模式比较� 美国政府会计是一种基金会计模式。基金具有特定的目的和用途,基金被视为一种会计主体,设置相应的资产、负债、收入和支出科目,并各自有平衡关系。我国政府会计采取的是一种预算会计模式,其特点是以政府预算为基础,其组成体系与国家管理体制相适应。由于采用的会计模式不同,美国政府会计主体是一种包含各种基金在内的复合主体;而我国政府单位为单一主体,各种基金只是政府单位会计主体的内容,不作为单独的一个会计主体。� 3、中美政府会计基础比较� 美国政府会计准则委员会在现行的《政府单位会计与报告准则汇编》中明确指出:“政府单位应当采用权责发生制或修正的权责发生制来确定财务状况和营运效果”。按照该委员会的解释,政府基金与代理基金采用修正的权责发生制确认收支,其余各类业务均采用权责发生制。我国政府会计相关制度明确规定:“会计核算采用收付实现制为基础”。采用收付实现制,会计确认数是实际入库的预算资金。可以看出,中美政府会计采用不同的会计基础,其原因是美国政府会计强调交易或事项的实质,而我国政府会计强调与预算保持一致。其实,会计基础应根据经济业务的不同性质,采用不同的确认标准。� 4、中美政府会计要素比较� 美国政府会计要素为资产、负债、基金余额、财政收入和财政支出五项。由于美国政府会计是一种基金会计,其政府会计要素也就是一种基金会计要素,政府基金会计要素为资产、负债、基金余额、收入和支出;权益基金会计要素为资产、负债、基金权益、收入和支出;受托基金会计要素为资产、负债。我国《财政总预算会计制度》和《行政单位会计制度》均规定会计要素分为资产、负债、净资产、收入和支出五类。政府会计不存在所有者权益,也没有利润要素。政府会计投资的主要目的是社会效益,不以营利为目的,仅核算收支相抵后的结余,所以没有利润要素。� 5、中美政府财务会计报告比较� 在美国,政府财务报告按编制的时间可以分为中期财务报告和年度财务报告。美国政府财务会计准则委员会在其《政府会计和财务报告准则汇编》中指出,政府的年度财务报告由简介部分、财务报表、统计图表三部分组成,其中财务报表是财务报告的核心。财务报表具体包括资产负债表,收入支出与基金余额变动表、现金流量表、净资产变动表等。我国政府会计报表由资产负债表、收入支出表及其附表、会计报表附注和收支情况说明书等组成。� 二、美国公立非营利组织会计与我国事业单位会计的比较� 1、会计要素比较� 我国《事业单位会计准则》将会计要素分为五大类:资产、负债、净资产、收入和支出。美国非营利组织财务报表包括七个要素,即资产、负债、净资产、业务收入、费用、溢余和损失。二者不仅在大类上有所区分,而且在具体要素上也有所差异。� 2、会计主体比较� 会计主体界定了进行会计核算时所采取的立场及空间活动范围。美国非营利组织的报告主体是整个组织,但其会计主体却是各类基金,即在非营利组织会计中,基金是一种独立的会计主体,它们分别有各自的资产、负债、收入、支出或费用、基金余额等,分别有各自的一套账户予以登记。我国事业单位的会计主体就是各类事业单位本身,其组织系统为:主管会计单位、二级会计单位和基层会计单位。以上三级会计单位实行独立会计核算,负责组织管理本部门、本单位全部会计工作。� 3、财务会计报告比较� 美国财务会计准则委员会发布的财务会计准则公告第117号—《非营利组织的财务报表》,其基本内容主要有:(1)鼓励非营利组织编制和公布相关,可理解、可比的通用财务报表。这些报表应包括资产负债表、业务活动情况表和现金流量表。(2)所有非营利组织都应在资产负债表中报告其全部资产、全部负债和净资产的情况。(3)业务活动情况表应按资产负债表中所划分的各类净资产来报告其相关的收入、费用、利得、损失。(4)现金流量表的编制可采用直接法或间接法。应列示来自业务活动、筹资活动和投资活动的现金流量。(5)自愿卫生组织和福利组织应该提供一个同时按照两种分类(功能分类和自然分类)来列示的功能费用表。(6)通常鼓励非营利组织对那些不要求进行会计确认的事项,如捐赠做出披露。� 我国事业单位会计报表主要包括资产负债表、收入支出表及其附表、会计报告说明书等。对于有专款收支业务的单位,应根据财政部门或主管部门的要求编制专项资金收支情况表。� 三、美国民间非营利组织会计的特点� 美国民间非营利组织会计有如下的特点:� 1、非营利组织根据公认会计原则编制财务报表时必须以权责发生制为基础。� 2、非营利组织的基本财务报表包括资产负债表、业务活动情况表和现金流量表。资产负债表将组织视为一个整体,合理分类报告组织的资产总额、负债总额与净资产总额;同时还应当报告非限定性净资产、暂时限定性净资产及永久限定性净资产的性质和金额的信息。业务活动情况表是一张反映非营利组织会计期间所有财务活动情况的报表,一般可分为两个部分:一是反映收入、费用与不可支用基金的增加额;二是反映净资产变动。应当把组织作为一个整体报告特定期间每一类净资产变动的金额及净资产变动的总额。现金流量表反映非营利组织某一期间的现金收入与支付、主要来源及运用的类别。现金收入与支付分为业务、投资和筹资活动等类别。� 3、关于净资产报告模式。在财务报表中呈报的任何“基金”金额仍然应当在这些财务报表中恰当地划分为各类净资产,根据捐赠人是否设置限定划分为非限定性净资产,暂时限定性净资产或永久限定性净资产。该公告仅仅根据捐赠人设置的限定,建立了一个以净资产为基础的财务报告模式,并且还要求非营利组织的对外财务报告应重点报告整个主体综合信息,而不是报告单位基金。� 我国《民间非营利组织会计制度》的实施,将使得我国民间非营利组织会计的基本框架与美国民间非营利组织会计的趋同,尽管前者的会计实务在很多方面是参照中国企业会计准则,而后者在很多方面执行美国的企业会计准则。�� 【参考文献】� [1] 刘积斌.西方政府与非盈利组织会计摘绎[M].北京:中国财政经济出版社,2006.� [2] 周红等.国际会计准则2000[M].辽宁:东北财经大学出版社,2008(3).