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就用下边论文的格式[摘要][关键词]一、行政主体的概念 二、我国行政主体理论的缺陷分析三、我国行政主体在执法实践中存在的问题四、我国行政主体的改革设想。[参考文献][1] 江永清．《行政处罚》．中国政法大学出版社，1994年：35-51页 [2] 江永清．《行政处罚法适用手册》．中国方正出版社，1996年：63-82页[3] 徐继敏．《行政处罚法的理论与实务》．法律出版社，1996年：109-133页[4] 马怀德．《中国行政法》．中国政法大学出版社，1997年：26-48页[5] 皮纯协．《行政处罚法原理与运作》．科学普及出版社，1996年：94-107页[6] 应松年、马怀德．《中华人民共和国行政处罚法学习辅导》．人民出版社，1996年：94-106页[7] 姜明安．《行政法与行政诉讼法》．北京大学出版社、高等教育出版社 ，1999年：92-117页[8] 雷新华．《论依法行政与行政监督》载《行政法研究》．2001年，第7期：29页[9] 庞京城．《论行政监督》载《海南大学学报》．1994年，第3期：32-34页[10] 石东坡 《论行政法制监督机制的完善》载《云南行政学院报》．2001年，第1期：45-46页[致谢]本文在写作过程中得到了刘春萍老师的精心指导，刘老师从开题的论证直到最后论文的撰写都给予了特别细致、耐心的指导，使本人得以顺利的完成此论文。在次，我对刘老师在次论文撰写期间给予的帮助表示衷心的感谢。
加强行政组织法制建设 国家行政学院 改革开放以来，我国行政法成为发展最快的部门法之一，行政法制逐步完善。从1979年开始，全国人民代表大会陆续颁布了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方政府组织法》）、《宪法》和《国务院组织法》，初步建立了以行政机关产生、组成、职权为主要内容的行政主体法律规范，健全了行政机关由人民代表大会产生、对人民代表大会负责的政治体制，确立了行政机关必须遵守宪法和法律、必须依法行政的法治原则。此后，全国人民代表大会及其常务委员会和国务院陆续制定了一大批政府管理经济事务、政治事务和社会事务的行政法律、法规，政府的行政执法领域越来越宽，行政执法部门越来越多，行政执法权力越来越大。自1989年以后，为了加强对公民、法人人身权、财产权的保护，控制行政权的违法使用，我国陆续颁布了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》和《行政复议法》这四大法律的制定和实施，标志着我国公民、法人权利救济和权利保障法律制度已基本形成。但与此同时，随着我国经济体制改革、政治体制改革、行政管理体制和机构改革的不断深入，规范行政主体的组织以及内部行政行为和内外行政程序的法律规范或者过于简略，或者已经过时，或者完全或缺，严重滞后于改革实践，阻碍改革的继续推进。为了迅速改变这一状况，/江/泽/民同志在党的十五大报告中明确指出：要“深化行政体制改革，实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化”。/李/鹏/总/理在九届全国人大一次会议所作的政府工作报告中再次强调指出：“要加强行政组织立法，实现各级政府机构、职能、编制和工作程序的法制化。”因此，如何以邓/小/平/行政法治理论为指导，运用法律手段加快政府机构改革，规范政府机构改革的秩序，保障政府机构改革的实施，巩固政府机构改革的成果，就成了我国行政法制建设的一项重大而又紧迫的任务。当前和今后一段时间内，尽快实现各级行政机关组织、职能、编制和工作程序的法定化，将成为我国行政法制建设的重心和行政法学研究的热点。 一 我国关于行政组织的法律规范古已有之，而且远较其他法律规范完备。自秦汉而下，古代中央政府为适应自然经济条件下国家行政管理的需要，一直建有吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部等“六部”，并设置3 — 4级地方政府管理地方行政事务。《唐六典》、《明会典》等就是中国古代行政组织法律规范的集大成者，其详尽、细密、完备程度，在世界古代史上是罕见的。新中国成立以后，中央人民政府不仅在起临时宪法作用的《共同纲领》中规定了行政组织法律规范，而且制定了专门的《中央人民政府组织法》、《政务院及所属机关组织通则》、《大行政区人民政府委员会组织通则》、《省人民政府组织通则》、《大城市区人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》、《乡人民政府组织通则》，同时还制定了一些部门组织法，如《政务院人民监察委员会试行组织条例》、《海关总署试行组织条例》等。1954年，我国第一部《宪法》、《国务院组织法》、《地方政府组织法》的颁布，开创了我国行政组织法制建设的黄金时代。此后，陆续制定了国家计委工作条例和监察部、劳动部、国家体委、国务院秘书厅、国家计量局，国务院法制局、国务院专家局、国务院机关事务管理局等部委办局的组织简则，制定了《城市街道办事处组织条例》、《公安派出所组织条例》等基层政府派出机构的行政组织法，健全了各级民族自治地方的行政组织法，这就标志着我国当时已初步形成了涵盖中央人民政府及其组成部门、直属机构、办事机构，地方各级人民政府及其相关派出机构，民族自治地方各级人民政府的行政组织法律体系。在经历文革十年动乱和停顿之后，新时期我国的行政组织法制建设主要是拨乱反正，恢复五四宪法、《国务院组织法》和《地方政府组织法》的规定，其间虽然也有局部内容的增删和修改，虽然也有一些新的法律、法规规定有新的行政组织法律规范，但总体上行政组织法制建设一直没有达到五四年以后的完备程度。 从国外的行政组织立法来看，由于存在着联邦制和单一制、普通法系和大陆法系、发达国家和发展中国家的区别；因此，不可能存在统一的立法模式。世界上大部分国家主要是以宪法来规定行政组织法律规范，美国、法国、德国等均是如此。英国作为普通法系的代表国家，则既没有宪法法典，也未制定专门的内阁法或中央政府组织法之类的法律、法规，而是以大量的宪法性惯例来规定行政组织法律规范。这些宪法性惯例主要有：内阁的主要职责及其与议会的关系，首相和部长的权限，部的设置、变更、规模、组织等。英国虽然没有法律对部的数目加以限制，但自第一次世界大战以来部一直保持在18 — 21个左右，没有大幅度膨胀。与没有专门的内阁法相反，英国的部门组织法却较为完善。在英国，如需设立一个新的部，必须通过法律加以规定，一般称作《××部法》或《××委员会法》。英国部门组织法的历史与中央各部的历史同样悠久，许多部门组织法制定于十八、十九世纪，以后随着该部职能的变化而不断修改。部门组织法的内容主要包括：（1）序言，即设立某某部，从何时开始行使职权；（2）部长（部）的职权；（3）部长（部）行使职权的方式及程序；（4）部的主要内设机构；（5）有关部的人员结构方面的规定，如1919年的《农业和渔业部法》规定设立若干名部副长，1919年的《卫生部法》规定该部的内设委员会必须由男性和女性共同组成。与英国没有一部成文法来规定中央政府的组织规范相反，印度宪法则对中央政府和地方政府的职权进行了最明确、最具体和最严格的规定，但实际执行情况却很不理想，各邦自行其是，中央政府缺乏权威，以致一位美国官员竟如此评论：“印度的宪法是世界上最好的宪法之一，而印度政府的腐败现象、执行不力情况与其他国家相比，有过之而无不及。” 在世界主要国家的行政组织立法方面，似应以日本的立法最为完备，执行得也十分严格。日本除在《宪法》中规定行政组织法律规范外，还制定有专门的《国家行政组织法》、《内阁法》、内阁各省厅设置法，以及规定地方政府机构设置的《地方自治法》、各郡道府及市町村机构设置法等。 综合比较世界各国的行政组织法，是为了为我所用，借鉴适合于我国国情的做法和经验。就我国行政组织立法的现状来看，的确存在着诸多问题。择其要者，主要有以下几点：其一、内容上不能与正在逐步建立的市场经济体制、民主法治体制和精简、统一、效能的行政管理体制相适应。《国务院组织法》和《地方政府组织法》基本上是在计划经济体制下制定的，没有很好地体现党政分开、政企分开、政府权力下放、政府职能转变的要求，在这方面要下大的工夫研究，动大的动作修改。其二，条款上过于简约、粗疏，有些条款法律含义不明确。《国务院组织法》只有十一条，不到1200 字；《地方政府组织法》规定政府的条款也只有15条，3300字左右。这对于我国这样一个有着12亿人口、960万平方公里土地、政治经济文化发展很不平衡的大国来说，显然是过于简单了。如在宪法、《国务院组织法》中要不要对国务院副/总/理、国/务/委员的人数进行限定，要不要对国务院组成部门的数目进行限定，要不要对国务院直属机构、办事机构、议事协调机构的法律地位、设置条件和程序等作出规定。又如国务院实行总理负责制与重大问题经国务院常务会议或国务院全体会议讨论决定之间是什么关系，遇意见分歧时决策是实行合议制还是实行一长制，国务院常务会议和全体会议是决策机构还是决策咨询机构，哪些重大事项应当由国务院常务会议讨论决定，哪些重大事项应当由国务院全体会议讨论决定，等等。又如是否应当对不同地区、不同级别、不同类型的政府的设置、组成、职能等作不同的规定。其三，体系上很不健全和完备，没有形成一个相互配套的行政组织法体系。中央政府只有《国务院组织法》，没有各部委办局组织法；地方各级政府不仅没有分级的政府组织法，而且现行的政府组织法还与地方人民代表大会组织法放在一起，没有独立；民族自治地方政府、城市政府也没有自己的组织法。 综上所述，我国应当在经济体制改革、政治体制改革和行政管理体制与机构改革不断走向深入的有利条件下，抓紧修改《国务院组织法》，使其更加科学、具体、完备；抓紧制定国务院各组成部门、直属机构、办事机构和议事机构的组织简则，可以考虑将“三定方案”上升为由国务院批准颁布的行政法规，以加强其权威性，增加其规范性；适时修改《地方政府组织法》，将其与地方人民代表大会组织法分开制定，最好在《地方政府组织法》外，再分别制定《省人民政府组织通则》、《市人民政府组织通则》、《民族自治地方人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》、《乡镇人民政府组织通则》。《地方政府组织法》规定各级地方政府设置、组成、职权、撤销等共性内容，由全国人民代表大会通过；地方各类政府组织通则则规定各类别政府设置、组成、职权、撤销等个性内容，并可考虑再根据管辖人口、土地面积、经济发达程度等不同情况，对各类别政府分别作出不同的规定，如同是县级人民政府，由于上述诸因素不同，其副县长人数、组成部门数目和工作人员编制等均应有所不同，该类组织通则可由全国人民代表/大会常/务/委员会通过。在修改和制定了《国务院组织法》、国务院各组成部门、直属机构、办事机构和议事机构组织简则、《地方政府组织法》、地方各类别政府组织通则之后，我国的行政组织立法将形成一个以宪法为统帅、以《国务院组织法》和《地方政府组织法》两个基本法律为主干、以地方各类别政府组织通则（法律）和国务院各部委办局组织简则（行政法规）为辅翼的、完备的行政组织法律体系，它既是对我国行政管理体制和机构改革成果的直接确认与总结，又是防止旧体制回归的有效法律控制。 二 所谓政府职能的法定化，就是以法律的形式确定各级政府及其职能部门的管理领域以及实现该管理任务所应具有的行政职权。政府职能是经济体制改革、政治体制改革、行政管理体制和机构改革的着力点和落脚点，是行政组织法的核心。行政机关是否需要设立，其主要依据是职能；甲行政机关区别于乙行政机关，其主要依据也是职能。职能的内核是职权。我国的整个改革过程，就是政府职能不断转变、过分集中的权力逐步下放的过程。对此，邓小平曾作过大量的论述。他在《党和国家领导制度的改革》一文中指出：“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。” 完整的政府职能包括政府的政治职能、经济职能和社会职能三个方面。而在我国现阶段，政府职能的法定化则主要是对政府的经济职能转变、社会职能加强以及权力下放等改革成果的一种法律确认。它涉及到对三个方面关系的行政法调整： （一）政府与企业之间的关系 政企职责分开，转变政府职能，一直是我国经济体制改革、政治体制改革、行政管理体制和机构改革的主要内容。党的十五大报告明确指出：“要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给企业。”这段话说得十分明确，十分到位。至于哪些属于企业的权力，哪些属于政府的权力，其中大部分已经在改革的实践中逐步达成共识，少部分还需要根据改革的深入发展，从经济学、法学和行政学的角度多方加以研究。 行政组织法要调整和解决的，是对转变后的政府职能进行确认。这大体有五种情况：一是保留政府的一部分职能，如保留综合经济部门的宏观调控职能，同时某些保留的职能也有局部调整或内容更新，如宏观调控从行政手段为主转向以经济手段和法律手段为主；二是取消政府的一部分职能，如取消专业经济部门对企业直接进行管理的职能；三是转移政府的一部分职能，如将专业经济部门的职能转移到综合经济部门；四是加强政府的某些职能，如加强工商、税务、审计等政府部门行政执法和监管的职能；五是增加政府一些新的职能，如社会保障职能成为一项十分重要的新的职能。 要根据政府职能总体转变和总体配置的要求来决定政府机构的保留、新设、合并、分立、更名或撤销，并以行政组织法加以确认。如这次政府机构改革撤销15个部委，新设4个部委，更名3个部委，保留22个部、委、行、署。改革后除国务院办公厅外，列入国务院组成部门序列的共有29个部、委、行、署。要在政府的经济职能中强调为企业服务，而不是过多干预企业。在这方面一些西方市场经济国家的政府做得比较好。如英国的贸工部是负责英国贸易和工业发展的主要部门。该部职能中规定的总目标是“全心全意为在欧洲及世界各国的英国企业服务”。其具体职责是：“（1）通过对话和分析国内外竞争政策对经济的影响，了解企业的需求；（2）保证和促使政府及欧共体考虑企业的这些需求；（3）努力实现全球的自由贸易，使英国企业在国际市场上发挥优势；（4）创造竞争环境，为企业提供更多的机会；（5）开发能源并监督能源的有效利用；（6）在减少政府加给企业的负担的同时，通过立法保证公平竞争和消费者的权益；（7）鼓励技术创新；（8）促进中、小企业的发展；（9）针对不同地区的特殊困难和需要，采取不同的策略；（10）合理考虑环境问题，确保政府的环保政策对企业的影响；（11）教育、引导贸工部的全体职员更好地为企业服务”。 （二）中央政府与地方政府之间的关系 中央政府与地方政府的关系，是行政组织法调整的主要内容，它的实质内容是中央政府与地方政府的职权划分。我国宪法第三条第四款明确规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性的原则。”宪法和《地方政府组织法》分别以列举的方式规定了中央政府与地方政府的职权范围。但是，这些规定显然过于笼统和原则。 在中国古代，中央与地方关系的协调程度，直接决定着每个朝代的兴衰。在两千多年的历史长河中，既产生过中央与地方关系协调时期的“贞观之治”、“开元盛世”和“康乾盛世”，也出现过中央与地方权力失衡时期的社会动/荡/、封建割/据。新中国成立以后，中央与地方的关系经历了1956年到1958年、1970年到1974年、1978年以后的三次大调整，目的都是为了将中央与地方关系调整到既能保证国家稳定、又能利于经济发展的最佳状态。 国外中央政府与地方政府的关系主要是通过宪法加以调整。其中联邦制国家中央政府的权力相对小一些，地方政府的权力相对大一些，但各国的规定也不尽相同。如美国宪法对联邦政府的权力采取列举式规定，剩余权力属于各州所有，联邦政府不得行使。而印度宪法则既规定了中央政府享有的97项权限，又规定了地方政府享有的66 项权限，同时还规定了中央政府与地方政府共同享有的47项权限。单一制国家中央政府的权力较大，地方政府的权力较小，法国即是典型代表，英国虽然实行地方自治，但地方政府实际上权力也很小。目前世界各国总体上是要求扩大地方政府权力的呼声较高，一些国家也采取了一些改革措施。 我国在运用宪法、政府组织法规范中央政府与地方政府的关系时，可以借鉴西方发达国家成功的做法，将外交、国防、国家安全、货币、邮政、宏观经济调控等涉及国家主权、安全、统一的职能划归中央政府承担；将管理纯地方性事务的政府职能划归地方政府承担；介于两者之间的政府职能，则或者归中央政府承担，由中央政府直接在地方设置机构管理；或者归地方政府承担，由地方政府在中央政府的统一规范和领导下管理。 （三）政府各职能部门之间的关系 职能交叉，机构重叠，效率低下，是这次机构改革之前各级政府普遍存在的现象。这一问题的根本解决，需要统一配置政府职能，理顺政府各工作部门之间的关系，对职能相近的部门予以合并，成立综合管理部门；对职能交叉的部门进行重组，成立新的部门；对职能重叠或消失的部门予以撤销。要以各部门组织通则的形式对各部门的职能进行梳理、规范和确认，以调整好政府各职能部门之间的关系，杜绝“五/龙/治/水”之类现象的发生；同时，也要对各部门内设机构的职能予以规范。 三 早在1975年7月，/邓/小/平同志就提出了编制的法定化问题。他严肃地指出：“这一次编制要严格搞，要切实遵守编制。可以说编制就是法律。” 1980年3月，他又进一步深化了这一思想，指出：“制度化以后，编制就不会臃肿，该用一个人就是一个人，该用几个人就是几个人。总之，这一套制度要建立起来。” “这一套制度”就是编制法律制度。 所谓编制，狭义上指的是一个单位的人员定额和人员结构。行政编制是编制的核心部分，属于行政法的调整范围。要实现行政机关人员定额和人员结构的法定化，防止公务员人数和职数无限膨胀，就必须完善行政编制法律制度。《贞观政要》一书的法释者在评论唐代“贞观之治”时，认为“贞观之善政，以省官为首”。由此可见行政编制的重要。而唐贞观年间之所以能做到省官，皆应归功于《唐律》的严厉规定。《唐律。职制律》规定：“诸官有员数，而署置过限，及不应置而置（谓非奏授者），一人杖一百，三人加一等，十人徒二年。” 行政编制到底是应由行政组织法统一调整，还是单独制定行政编制法专门予以调整，在理论界和实际工作部门均有争论。赞成由行政组织法统一调整者的主要论据是：（1）行政编制是行政组织的一个有机组成部分，不可能离开行政组织而单独存在；因此，行政编制法律规范显然应当放在行政组织法中统一规定。（2）世界各国除了日本的《行政机关职员定员法》外，尚无制定独立的行政编制法的先例；而且即使日本的《行政机关职员定员法》，也仅是规定行政机关职员总数和各部门职员数，而没有关于编制核定的实体和程序的规定。赞成单独制定行政编制法专门调整编制者的主要论据也有两点：（1）现行《国务院组织法》和《地方政府组织法》关于编制的规定过于简单，而修改这两个组织法的动作又太大，难以迅速完成；（2）虽然外国没有单独的行政编制法，但我们完全可以根据中国国情和实际需要制定。 争论可以不必停止，法制建设却丝毫不能停顿。1997年8月3日，国务院颁布了《国务院行政机构设置和编制管理条例》。现在看来，该条例的颁布虽然满足了编制管理的亟需，但似也存在着几个明显的弱点：其一，该条例的大部分内容规定的是国务院的机构设置管理，而这本来应当由《国务院组织法》加以规定，有越俎代庖之嫌；其二，该条例未对编制的申报、审查、论证、批准等各项程序作出具体而严格的规定，不利于从程序上加强对编制的严格控制；其三，该条例的法律责任条款尚不够细密、有力，不利于条例的严格实施。 为了有利于对行政机关的组织、职能和编制进行统一规范，同时也提高编制法律规范的立法层次，建议在修改《国务院组织法》和《地方政府组织法》时，列专章规定行政编制管理问题。在该章中，要突出对行政编制的实体和程序双重控制，要加大违法者的法律责任。在行政组织法之外，可不再制定单独的行政编制法，但可以借鉴日本的做法，以《国家公务员定员法》（法律）的形式规定中央政府公务员的最高限额，以《国家公务员定员令》（行政法规）的形式规定中央政府各部门公务员的定额；后者由中央政府在一定时期内发布，人员总数不得突破中央政府总人员限额，但可根据行政职能的变化在各政府部门之间灵活配置与调剂。按照这样的立法设想，就可以形成以行政组织法规定行政编制实体与程序控制法律规范，以公务员定员法和定员令规定行政编制人数的总量守恒与“动态”调节相结合的、完备的行政编制法律规范体系。 四 实现行政机关工作程序的法定化，这是党的十五大和这次行政管理体制与机构改革提出的又一项迫切任务。行政机关的工作程序，既包括外部的行政执法程序，也包括内部的行政管理程序；前者直接影响公民、法人的合法权益，后者直接影响行政机关的内部管理。二者共同构成完整的行政程序。我国现行调整行政程序的法律规范，主要散见于大量的单行法律、法规中，如《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政监察法》、《行政复议法》、《审计条例》，等等。这些程序性的规定既很不系统和完整，也缺乏一个明确而统一的立法宗旨加以统率，有些程序之间甚至相互冲突；因此，亟需制定一部行政程序法典统一规范内外行政程序。 1989年我国《行政诉讼法》的颁布，为提高行政程序的地位作出了突破性的贡献，它在第五十四条明确规定，行政机关作出的具体行政行为“违反法定程序的”，应当判决撤销。该规定向我国一直重实体、轻程序，重司法程序、轻行政程序的立法、行政和司法传统提出了挑战。1996年颁布的《行政处罚法》，则第一次对行政处罚程序作出了较为系统、完整的规定，特别是关于听证程序的规定，更是我国行政程序立法的重大突破，对于切实维护公民、法人的合法权益，有着十分重大的意义。正是由于有以上行政程序立法的法律基础和理论基础，更由于我国法制建设实践的迫切需要；因此，近年来我国行政法学者和全国人大法工委一起开始讨论制定《行政程序法》问题，并即将进入试拟稿的起草阶段。毫无疑问，《行政程序法》的制定和实施，将全面解决我国行政机关工作程序法定化的问题。 要制定行政程序法，首先必须解决行政程序的功能问题。对此，国外主要有三种观点。第一种观点认为，行政程序的主要功能是提高行政效率。这一观点兴起于19世纪末、20世纪初，以1889年西班牙制定世界上第一部行政程序法为标志，以生产的高度社会化要求政府予以迅速、有效的干预为背景。第二种观点认为，行政程序法的主要功能是监督行政机关依法行政，保护公民的合法权益。这一观点兴起于20世纪四、五十年代，以1946年美国行政程序法的颁布为标志，以公众强烈反对行政权专横、武断、不受制约为背景。在美国，正当法律程序是其法治的基石之一，行政程序法是其行政法的核心。很多美国行政法学者甚至认为，美国行政法的主要内容甚至全部内容就是行政程序法。第三种观点则认为，行政程序兼有保护公民权利和提高行政效率的双重功能，二者可有所侧重，但不可偏废。这种观点体现在六、七十年代以后一些国家制定的行政程序法之中。由于第三种观点兼顾了民主与效率的统一，因而为愈来愈多的人所接受。 行政程序对民主和效率的双重保护功能主要体现在它对行政权与公民权之间的平衡与调和作用上。一方面，在行政行为的实施过程中，行政机关处于主导地位，公民在强大的行政机关面前显得较为弱小；因此，为了在行政权与公民权之间设置一个缓冲地带，在行政行为的实施过程中掺入一定的民主因素和建立某种事前制约机制，行政程序保障公民权利的功能就显得十分重要。另一方面，行政行为的实施过程又是一个迅速执法的过程，违法行为应当尽快予以追究，社会关系和社会秩序应当始终处于确定和稳定的状态；因此，行政程序又必须具有促进行政效率的功能。正如美国一名行政法学家所言：“行政程序最基本的任务是如何设计一项制度既使行政机关官僚武断和伸手过长的危/险减少到最低限度，又能保证其能够灵活有效地进行管理。” 当然，行政程序作为一个统一的有机整体，其每一项环节、步骤和方法固然可以在保障民主或保障效率方面有所侧重，但却不可能脱离行政程序的整体功能而绝对地保障一方面，舍弃另一方面。如行政处罚程序中的时效规定固然对提高行政效率有重要作用，但从另一角度来看，行政机关超过法定期限实施的处罚无效，则又保护了相对一方的权益。再如听证程序固然是保障民主的重要手段，但它又保证了个人利益与公共利益的一致，改善了行政机关与相对一方的关系，调动了执法者与守法者双方依法办事的主动性与自觉性，推动了政治、经济和社会的健康发展，从而在深层次上促进了行政效率的提高。正如美国的韦德法官所言：“对行政机关而言，遵守程序会耗费一定的时间和金钱，但如果这能够减少行政机关运转中的摩擦也是值得的。因为程序促进了公正，减少了公众的怨言，其作用是促进而非阻碍了效率。” 可以认为，设立完备的行政程序并保证其得到严格执行是解决民主与效率这一现代二律背反难题的一项重要措施。
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提供一些行政法的毕业论文题目，供参考。1．论依法行政原则2．论行政公开原则3．行政处罚程序问题研究4．听证制度研究5．信息公开制度研究6．给付行政中的法律问题探讨7．行政复议问题研究8．行政诉讼证据规则研究9．国家赔偿责任理论问题研究10．我国国家赔偿法实施中的问题探讨11．国家公务员制度若干问题研究
行政管理毕业论文]论公共管理学与行政管理学的关系最近一段时间以来，有关公共管理学的问题引起了行政管理学界的关注。其中一个基本问题是：公共管理学与行政管理学到底是一种什么关系？一种观点认为，从国外的研究情况来看，公共管理学就是行政管理学，两者的差别是由于翻译的不同而造成的。另一种观点认为，公共管理学与行政管理学是有区别的，二者不能等同。但这种差别何在？后者没有做出有说服力的解释。笔者认为，在今天的中国探讨公共管理学与行政管理学的关系，不能仅仅以西方学者的观点为依据，而主要应根据中国目前的理论与实践来探讨。本文试图首先通过对公共部门的科学界定来确定公共管理学的研究范围，然后在此基础上探究公共管理学与行政管理学的关系。一、关于“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之区别人类社会是一个整体，然而这个整体又是由各个部分组成的。人们可以对这些不同的部分给予不同的称谓，如社会团体、社会群体、社会部门等。其中，有关这些社会部门的分类，人们又可以从不同的角度或运用不同的标准对之加以区分。例如，传统社会科学一般将整个社会部门分为政治部门、经济部门、文化教育部门、科学技术部门，等等。为了从更宏观上对社会部门进行分类，并有助于研究不同社会部门管理的规律，当代一些社会科学家将整个社会部门区分为三大部门：第一部门为政（论文库）府组织，这是纯粹的公共部门；第二部门为工商企业，这是非公共部门，西方的一些学者将之称为私人部门；第三部门是介于政（论文库）府组织与工商企业之间的一些部门，这些部门非常复杂，有的更具有工商企业的特点但又不同于工商企业，往往被称为公共企业或公益企业；有的则更类似于或依赖于政（论文库）府组织，往往被称为非政（论文库）府公共机构。前者如在城市中由市政（论文库）府投资兴办和经营的自来水公司、城市公共交通公司等；后者如由政（论文库）府投资兴办和主管的高等院校、科研机构、社会福利机构、非营利性的公共医疗机构以及类似于中国青少年基金会的中介组织等等。政（论文库）府作为所谓“纯粹的”公共部门，它具有以下基本特点：第一，政（论文库）府组织的基本职能是对社会公共事务进行管理。这里所说的公共事务包含了社会中除私人领域（按西方学者的观点，竞争性的工商企业一般属于私人投资领域，因而这方面的事务被划归于私人领域，属私人事务）以外的所有事务。在人类社会生活中，有些事情固然可以通过私人或私人组织来进行处理，小到个人的谈情说爱、结婚生子，大到组织生产、经营管理；但是，还有很多事情是无法由私人或私人组织来办理的。例如，人口的控制和管理、社会治安、大江大河的治理和维护、社会公共设施的建设和维护、公民基本生活的社会保障、国民素质的提高和智力开发，等等。有关这些事务的管理，必须由一个超越私人或私人组织之外的公共组织来进行处理或加以管理。第二，政（论文库）府组织用来从事公共管理的权力是一种公共权力。把这种权力称之为公共权力，主要基于以下两方面的理由：一是这种权力就其性质而言，它总是表现为社会中占统治地位的某一个阶级的权力，而不仅仅是一种个人的私人权力。在中国的封建社会，尽管皇帝把皇权当成自己的一种家族权力，但它实际上是代表整个封建地主阶级的，离开了它所代表的整个阶级，这种权力就不会存在了；在资本主义社会，政（论文库）府组织的权力被宣称为是一种来自于全体公民的权力，尽管它实际上仍然是有产阶级的权力；在我国社会主义社会，国家的一切权力属于人民，这已经被写入了共和国的宪法。一句话，自从政（论文库）府产生以来，几乎所有社会的政（论文库）府组织的权力在性质上都是公共的，当然，由于社会性质的不同，在“公共”这一概念下所隐含的意义有所区别。第三，政（论文库）府组织所掌握和运用的资源是一种公共资源。我们知道，政（论文库）府要通过行使其权力来实现其职能，必须以掌握一定的资源为前提。没有一定的人、财、物作基础，整个政（论文库）府组织就无法运转起来。而在人、财、物等资源中，从政（论文库）府控制的角度而言，对财源的控制又是非常基础的。政（论文库）府组织的财政来源于全体公民的税收，因而其财政实质上是一种公共财政。此外，政（论文库）府所控制的国土、矿山、水利等重要资源，也是一种公共资源。作为一种公共资源，就其本质而言，是为全民所共享的。第四，政（论文库）府组织为社会所提供的产品是一种公共物品。这种物品的基本特征是：它作为一个整体是不可分割的，它不能单独提供给每一个人，而是自动提供给社会中的所有人。例如，国防作为一种公共物品便是如此。一个国家的国防力量保卫着该国的全体居民，而不需要每一个人单独购买。因此，单个个人不会花钱也可能享受公共物品，即所谓的“搭便车”现象。这样，单个个人一般不会自己花钱来购买公共物品，这种物品只能由政（论文库）府来购买或提供。第五，政（论文库）府组织行为的价值取向是公共利益。政（论文库）府组织是一种公共服务组织，从理念上讲，它应该把全体公民当成自己的服务对象，它不应该有自己的特殊利益。对于政（论文库）府组织来说，凡是追求自己本组织、本部门利益的行为都是错误的。因此，政（论文库）府应该是一种 “公益人”而不应该是一种“自利人”。它应该也只能把追求和维护公共利益作为本组织、本部门的行为目标。在这里，公共利益应该理解为全体公民的共同利益。当然，在一个存在着不同阶级、不同团体的社会里面，由于不同阶级之间、不同团体之间的利益是相互冲突的，而且这此不同阶级、不同团体的利益与全体公民的共同利益也可能发生冲突，因此，在政（论文库）府如何对待社会共同利益的问题上也有一个哪个阶级、哪个团体的利益优先的问题，但这并不能因此否定政（论文库）府组织行为以公共利益作为基本价值取向这一事实。人们通常所说的公共部门应该既包括“纯粹的”公共部门即政（论文库）府组织，也包括“准”公共部门即第三部门。第三部门之所以被归入公共部门，主要原因在于：第一，第三部门主要是一些从事公益事业的组织，其生产或活动的基本目标是公益性，即为公共利益服务，这与政（论文库）府组织即“纯粹的”公共部门的目标是一致的。第二，第三部门市场化程度较低或非市场化，其生产、活动的内容和方式往往由政（论文库）府实行控制或必要的行政管制，因此它与政（论文库）府组织存在着十分密切的关系，甚至被当做政（论文库）府组织用来实现其目标的一个重要工具。第三，第三部门为社会提供的产品也往往是一种公共物品或“准”公共物品，这与政（论文库）府为社会所提供的物品是一致的，至少基本是一致的。第四，第三部门的投资主体或提供资源的主体也主要是政（论文库）府。当然，在现代市场经济条件下，某些第三部门也应向私人资本开放，允许私人资本进入某些第三部门，毫无疑问这是对的，甚至是一种趋势。但私人资本在这些领域的投资不可能是完全市场化的，它必须受政（论文库）府的高度控制，其产品或服务价格必须接受政（论文库）府的行政管制。第五，第三部门的“非营利性”与政（论文库）府组织以“公共利益”作为行为价值取向的目标或原则是一致的，即都是以一种“公益人”而非“经济人”的面貌出现的。从这个意义上说，第三部门很难被归入私人企业部门或竞争性工商部门，尽管它不属于“纯粹的”公共部门，将它称之为“准”公共部门是合理的。三、关于公共管理学的研究范围及其与行政管理学之同异什么是公共管理学？简单地说，就是研究公共部门管理过程及其规律的科学，主要是研究公共部门如何高效率地为社会提供公共服务和公共产品的科学。既然公共部门既包括作为“纯粹的”公共部门的政（论文库）府组织，又包括作为“准”公共部门的第三部门，因此，公共管理学不仅仅要研究政（论文库）府组织的管理问题，而且也要研究作为第三部门的公益企业和事业组织、非政（论文库）府公共机构的管理问题。政（论文库）府组织的管理问题与第三部门的管理问题共同构成公共管理学的研究范围。从上述关于公共管理学的研究范围的观点看，公共管理学与目前我国学界所公认的行政管理学至少在研究范围上存在着明显的区别。早在20世纪30年代，英语中的Public Administration一词就被译为“公共行政”，至80年代这一学科在我国恢复时，“公共行政”一词广泛地被“行政管理”所代替。在政（论文库）府和学界的共同推动下，行政管理学作为一个相对独立的学科被很快地发展起来。从那个时候起，我国的行政管理学就被定义为研究政（论文库）府组织及其管理社会公共事务的规律的科学，这是人所共知的事实。也就是说，从目前我国的实际状况看，行政管理学的研究范围仅仅是政（论文库）府组织自身的管理以及政（论文库）府组织对社会公共事务的管理。至于第三部门的管理问题，即公益企业与事业组织的管理问题、非政（论文库）府公共机构的管理问题，则在行政管理学的视野之外。据此，我们认为，仅就研究范围而言，行政管理学与公共管理学在以下方面是共同的：无论是行政管理学还是公共管理学都必须研究“纯粹的”公共部门即政（论文库）府组织的管理问题，把探讨政（论文库）府组织如何高效率地运用公共资源为社会提供更有效的公共服务或提供更多的公共产品作为自己的重要研究内容。因此，政（论文库）府部门的组织问题、领导问题、决策问题、执行问题、监督问题及其管理过程中的规律性问题，既是行政管理学关注的重要问题，也是公共管理学关注的重要问题。对这些问题的关注和探究，构成了行政管理学与公共管理学的共性问题，也就是二者之间的相同点。但是，公共管理学与行政管理学至少在以下几个方面存在着差别：第一，公共管理学的研究领域不仅仅是作为“纯粹的”公共部门的政（论文库）府组织的管理及其规律问题，而且还应包括作为“准”公共部门的第三部门的管理及其规律性问题，而行政管理学的研究领域仅仅限于“纯粹的”公共部门即政（论文库）府组织的管理及其规律性问题。仅就这一点而言，公共管理学与行政管理学就存在着明显的区别：前者的研究范围要大于后者的研究范围，或者说，前者所探讨的范围是后者的一部分。从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究范围之间的关系可以看成是整体与部分的关系。第二，公共管理学所研究的是“纯粹的”公共部门与“准”公共部门管理过程中（论文库）共有的规律性问题。在公共部门中，“纯粹的”公共部门与 “准”公共部门之间是存在着明显区别的，既然二者之间存在着区别，它们各自的管理方式及其规律也是有所不同的，也就是说，它们各自都有特殊的管理方式和管理规律。研究这些特殊的管理方式和规律并不是公共管理学的任务，而是行政管理学、公共事业管理学等学科的研究任务。同时，我们还应看到，“纯粹的”公共部门和“准”公共部门既然都是公共部门，因此，它们除了具有各自特殊的管理方式和管理规律外，还应有共同的管理方式和管理规律，研究各种公共部门所共有的管理方式和管理规律才是公共管理学的任务。由此看来，公共管理学的研究对象是全部公共部门所共有的管理方式与管理规律，而行政管理学的研究对象则仅仅是“纯粹的”公共部门所特有的管理方式和管理规律。从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究对象之间的关系可以看成是一般与个别的关系。第三，公共管理学所关注的是公共部门如何高效率地利用现有公共资源为社会提供更多的公共服务和公共产品，它在研究“纯粹的”公共部门即政（论文库）府组织时，也是把政（论文库）府组织当成一个为社会提供公共服务和公共产品的机构的，研究的重点是如何把政（论文库）府机构自身管理好，以便更有效地为社会提供公共服务和公共产品；在公共管理学看来，包括政（论文库）府组织在内的所有公共部门都是管理的客体，至于政（论文库）府机构作为管理社会公共事务的主体地位，公共管理学则关心不多，而这一点正是行政管理学所十分强调的。行政管理学把政（论文库）府机构既看成是管理的客体，又看成是管理的主体。当它把政（论文库）府机构看成是管理的客体时，它所强调的是要把政（论文库）府机构自身管理好；当它把政（论文库）府机构看成是管理的主体时，它所强调的是要求政（论文库）府把社会公共事务管理好。而在公共管理学的视野里，政（论文库）府组织与工商企业一样，只是性质以及方式不同罢了。因此，公共管理学更强调公共部门自身的管理，而行政管理学则更强调公共部门（“纯粹的”公共部门）对社会公共事务的管理，这也是公共管理学与行政管理学的区别。【参考文献】[1] 〔英〕亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究：下卷[M].北京：商务印书馆，1994.[2] 〔美〕保罗·A.萨缪尔森，威廉·D.诺德豪斯.经济学：下[M].北京：中国展望出版社，1992.[3] 陈振明.公共管理学：转轨时期我国政（论文库）府管理的理论与实践[M].北京：中国人民大学出版社，1999.[4] 陈庆云.关于公共管理研究的综合评述[J].中国行政管理，2000,(8).[5] 张梦中.美国公共行政（管理）历史渊源与重要价值取向——麦克斯韦尔学院副院长梅戈特访谈录[J].中国行政管理，2000,(8).[6] 詹中原.新公共管理[M].台北：台湾五南图书出版公司，1999.[7] 夏书章.现代公共管理导论[M].长春：长春出版社，2000
提供一些文秘行政类的毕业论文题目，供写作参考。1．试论档案的管理与利用2．档案的作用与管理刍议3．论档案人员的素质修养4．秘书人员与文书档案的关系5. 试论档案整理工作6．档案利用工作中存在的问题及对策7．文书工作与档案管理8．电子档案与档案信息化建设9．档案管理在现代企业中的地位10．互联网时代档案管理面临的挑战与对策11．人事档案管理制度存在的问题及解决对策12．现代文秘工作与档案管理工作的规范衔接13．文书档案鉴定工作之我见14．电子档案及其管理刍议15．声像档案及其管理16．现代秘书应具备的知识素质研究17．公文写作与修辞研究18．写作能力与现代秘书综合素质提高的关系19．文学修养与提高现代秘书“品位”（素质）的关系20．现代秘书快速写作研究21．应用文写作技巧研究22．现代秘书写作创新研究23．公文写作中存在的问题及对策24．试论档案资源的开发和利用25．电子写作的速度与质量研究26．秘书提高写作能力的措施研究27．现代秘书做好辅助管理工作研究28．现代秘书应具备的行政管理素质研究29．党政机关（企业）秘书实现与时俱进的措施30．试论角色意识在秘书口语交际中的重要性31．日常应用文写作规范与技法32．应用文语言也应讲究文采33．论秘书人员的角色意识34．公共关系手段在企业横向经济联合中的作用35．加入世贸后秘书人员的知识结构36．试论秘书处理人际关系的原则和方法37．试论知识经济时代的秘书素质38．试论现代公文写作人员素质的提高39．浅议电子档案的整理与保管40．论档案信息资源开发效益41．从当前机构改革看秘书工作环境的优化42．公文写作中的虚与实43．试论传统文化在现代公文写作中的作用44．论信息管理与秘书工作45．论现代办公自动化对秘书能力的要求46．关于秘书价值的思考47．论现代秘书工作的发展趋势48．浅议公文语言的精粹性49．秘书与语言文字修养50．现代女秘书的美学修养51．网络时代的文书档案管理52．论秘书职业的文化内涵53．浅析领导与秘书的相互影响54．浅谈企业文书档案管理55．办公自动化在文秘工作中的作用56．恪尽职守以文辅政——略谈秘书的文字撰写工作57．论文学修养与秘书语言58．试论市场经济下办公室职能作用的加强59．谈谈电子文件写作60．秘书参谋的艺术61．秘书人员的道德建设62．电子文化与“文档一体化”63．新形势下办公室工作人员的知识结构64．论现代秘书创造性思维的运用和开发65．秘书与文学修养66．论公文的美感67．论公文写作的程式性68. 公共关系与人际关系的比较 69. 试论电子档案的利与弊 70. 浅议文书人员的素质要求 71. 浅谈通讯在秘书工作中的作用
秘书工作是一项政治性、政策性都很强的工作。秘书工作的性质、作用决定了秘书人员必须具备有较高的政治理论和政策水平，有较高的思想觉悟。下面是我带来的关于文秘专业毕业论文选题的内容，欢迎阅读参考!
1. 试论市场经济下办公室职能作用的加强
2. 秘书参谋的艺术
3. 秘书人员的道德建设
4. 电子文化与“文档一体化”
5. 谈秘书工作的现代化和网络化
6. 论现代秘书创造性思维的运用和开发
7. 现代文员的工作方法和工作艺术
8. 公共关系与人际关系的比较
9. 试论企业文化建设在企业发展中的作用
10. 试论公共关系理论在日常生活中的应用
11. 试论危机处理对企业发展的影响
12. 秘书与上级的沟通技巧
13. 浅谈办公室人际关系的处理
14. 秘书的人际关系
15. 企业秘书的工作特点与素质培养
16. 论秘书的“挡驾”艺术
17. 论秘书的协调艺术
18. 浅谈秘书工作的原则性与灵活性
1.试论秘书信访工作处理与和谐社会建立
2. 试论秘书的信息采集技术和处理艺术
3. 试论秘书如何在网络办公环境中提高信息质量
4. 秘书网络化办公环境下的安全性问题的思考
5. 试论新形势下文秘人员应具备的反应能力
6. 谈行政改革与秘书工作的变迁
7. 浅谈秘书在反腐败斗争中应发挥的作用
8. 浅谈秘书的素养对工作质量的影响
9. 试论秘书的自我心理调适
10. 试论秘书的个人素质
11. 试论性别对秘书工作的影响
12. 试论新世纪秘书的知识结构
13. 试论秘书在现代社会中的作用
14. 试论秘书的公关能力要求
15. 试论现代秘书人员的信息素养
16. 试论秘书工作与人际关系
17. 试论秘书人员的文档管理工作
18. 试论秘书的协调工作
19. 谈秘书的角色意识
20. 试论秘书思维能力的培养与创新思维
1. 论充分发挥秘书的桥梁作用趋势
2. 论秘书工作的适度原则
3. 论秘书的时间管理
4. 秘书与领导关系论
5. 秘书腐败现象的原因及其对策
6. 论秘书人员的职业道德
7. 论超前性思维对秘书参谋工作的有利条件
8. 从现代决策体制看秘书做好参谋工作的有利条件
9. 论公关沟通原则在秘书工作中的运用
10. 谈办公室接待工作的语言技巧
11. 论档案信息资源的开发利用
12. 论办公自动化的发展对秘书工作的影响
13. 妥善解决秘书工作中经常性与突发性的矛盾
14. 论新时期秘书服务领导工作的新特点
15. 秘书写作规律探讨
16. 浅谈企业秘书的职业能力
17. 试论秘书为领导操办事务的职能
18. 试论秘书工作成果的认定与管理
19. 男性从事秘书工作应注意的问题研究
20. 对我国秘书培养模式的思考
21. 试论秘书工作的审美特点
22. 试论秘书工作的创造性空间
23. 浅析领导与秘书的相互影响
24. 浅谈秘书的管理协调职能
25. 秘书腐败现象的成因及其对策
26. 试论现代秘书人才的法律意识
27. 试论档案管理的规范与创新
28. 浅谈公关协调与秘书工作
29. 档案管理的安全性思考
30. 区县级政府文秘人员素质研究
31. 论现代秘书工作的发展趋势
具体一些，你要写的方面具体一些，主要研究哪方面，详细一点，越细越精越好，比如在工作中管理哪一块更出众，更有自己的见解、、、、、、
论文参考题目： 1、适应社会主义市场经济体制要求，进一步完善中央与地方关系研究2、适应社会主义市场经济体制要求，进一步扩大政治参与研究3、对行政决策的民主化和科学化的思考4、进一步完善现在选举制度研究5、村民自治研究6、进一步改革行政监督体制研究7、行政公开化研究8、行政信息化研究9、行政改革动力系统研究10、浅议如何改革我国公务员的监督系统11、对国家公务员职业道德建设的探析12、浅议知识经济时代公务员能力与素质的提升途径13、试论国家公务员的激励机制14、对强化公务员勤政廉政建设的思考15、知识经济时代行政领导者创新能力的培养与开发 16、浅议经济全球化条件下我国反腐败斗争的新思路17、加强财政工作廉政建设的对策19、行政职权滥用的危害与防范措施20、对当前地方政府绩效评估的价值取向分析21、如何强化地方政府行政管理过程中的制度创新22、论市场经济条件下我国政府经济调控模式的转变23、对市场经济条件下政府职能转变的思考24、试析行政权力与政府效能25、我国村级管理的现状及发展趋势26、西部大开发中小城镇建设的政府管理 27、WTO的透明度原则与我国行政公开制度改革28、电子政府建设的标准化参考模式初探29、政府信息化给政府管理带来的机遇、挑战及对策30、制约政府网络化建设的主要因素及对策
1、以行政角度审视中国现代化进程中的一些社会问题2、浅谈人口与生态环境的关系3、行政管理现代化评价系统初探4、依法保护我国环境问题的几点探讨5、全面建设小康社会的内涵及其目标确定原则6、浅谈政府干预与市场调节7、提升政府公共行政职能适应社会快速发展8、关于社会发展中的行政道德问题的思考9、基层领导干部的素质要求之浅见10、当前农村基础教育发展问题的几点探讨
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1、以行政角度审视中国现代化进程中的一些社会问题2、浅谈人口与生态环境的关系3、行政管理现代化评价系统初探4、依法保护我国环境问题的几点探讨5、全面建设小康社会的内涵及其目标确定原则6、浅谈政府干预与市场调节7、提升政府公共行政职能适应社会快速发展8、关于社会发展中的行政道德问题的思考9、基层领导干部的素质要求之浅见10、当前农村基础教育发展问题的几点探讨
1、政府职能部门行政职能优化研究(以自己工作所在部门为研究对象，但不能以企业为研究对象。)
2、政府职能部门行政权力结构优化研究(以自己工作所在部门为研究对象。)
3、政府职能部门职能行使方式优化研究(以自己工作所在部门为研究对象。)
4、政府职能部门领导素质结构研究(以自己工作所在部门为研究对象。)
5、政府职能部门内部沟通结构研究(以自己工作所在部门为研究对象。)
6、政府职能部门内部控制研究(以自己工作所在部门为研究对象。)
7、政府职能部门内部激励研究(以自己工作所在部门为研究对象。)
8、政府职能部门内部职权结构研究(以自己工作所在部门为研究对象。)
9、政府职能部门内部职位结构研究(以自己工作所在部门为研究对象。)
可以说，新公共管理主要体现了B—途径（企业管理途径）的公共管理概念。新公共管理的核心思想是以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为自己的理论基础，把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中，主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率。
在公共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。
由于新公共管理尚在发展之中，存在着不成熟及内在缺陷，所以严格来讲，新公共管理尚未形成一种单一的理论，而只是一种理论思潮。新公共管理的思想公共管理研究，特别是新公共管理学是在公共行政学发展的基础上产生的。