英美代议制比较研究论文

英国选举制度与代议制民主的效能分析——以民意代表性和统治有效性为视角李济时（文章发表于《当代世界与社会主义》2006年第6期）内容提要：代议制民主具有两种基本的效能，其一是民意代表性，其二是统治的有效性。本文通过对英国选举制度的实证分析，考察英国的代议制民主在实现这两个基本效能方面的情况。英国的选举制度增强了政府的稳定性和统治有效性，却减少了民意代表性，基本上保证了获胜的政党对主要反对党拥有较大的优势。但政治家们在追求政府稳定性和统治有效性的同时，也应该避免过于严重地损害民意代表性。关键词：英国；选举制度；代议制民主；民意代表性；统治有效性代议制民主的目的在于产生一个代表人民进行统治的政府，具体来讲，应该具有两种基本的效能，其一是民意代表性，其二是统治的有效性。缺乏民意代表性，就谈不上人民主权，而缺乏统治的有效性，政府就不能对社会进行有效的治理。本文的目的在于通过对英国选举制度的实证分析，考察英国的代议制民主在实现这两个基本效能方面的情况。一、英国选举制度与民意代表性之考察英国的政治体制是议会内阁制，政府由议会产生，直接对议会负责，也就是约翰·密尔所提倡的典型的“代议制政府”。那么其代议制度的民意代表性也就直接体现在选举产生的议会代表民意的程度上面。英国的选举制度比较简单，不仅体现在议会内阁制下只存在议会选举而不存在行政首长的直接选举，而且体现在实行简单明了的单选区简单多数制。英国议会的席位全部由单选区产生。这种单选区制度，一般来说，是有利于少数大党的。因此，英国长期以来就是典型的两党制国家。但是这种稳定的两党制长期以来是以牺牲小党的利益为代价的，也就是说，在很大程度上是牺牲了民意代表性。首先试以2005年5月大选为例。在这次大选中，工党的得票率只有，却获得356个席位，占议席总数的；保守党得票率为，获得197个席位，占议席总数的；自民党的得票率为22%，获得62个席位，占议席总数的；其他小党得票率总共为，获得30个席位，占议席总数。可见，简单多数制的一大特点是得票率与议席数不一致。这次议会选举又引发人们对于简单多数选举制度公正性的争论。如果我们认为大选中各党的得票率是民意的反映，那么比例代表制应该是最能实现民意代表性的选举方式。因为在这种制度下，各个政党获得的选票比率与所获得的议席比率应该是相等或基本相当的。因此，我们可以把实际所获得的议席数和议席比率与按完全的比例代表制所获得的议席数和议席比率做一个对比。通过对比可以看出，与比例代表制相比，工党的议席比率高出20%，保守党减少，而自民党减少！其他小党减少（见表1）。从议席数量来说，工党多129席，保守党少11席，自民党和其他小党各少80席和38席（见表2）。表1：议席比率：比例代表制与多数制的对比[1]表2：多数代表制与比例代表制相比增加或减少的议席单选区简单多数投票制度不仅总是会出现得票率与议席数不一致的情况，有时还会出现得票率拥有多数的政党在议席上却处于少数的情况。由于组阁权归于议席占多数的政党，因此该执政党在得票率上反而是少数，也就是说，民意代表性低的政党反而掌握政权。英国战后选举历史上，有两次选票多数与议席多数不一致的情况。一次是1951年，此次大选保守党获得48%的选票，但获得321个议席，而工党尽管获得的选票，比保守党多个百分点，但是却只获得295个议席，从而失去政权。另一次是1974年，此次大选保守党获得的选票，议席数为297个，尽管工党的选票比保守党少个百分点，为，但议席数却比保守党多4个，为301个，从而取代保守党上台执政。这种选票多数与议席多数不一致的情况，尽管不一致的程度非常小，往往只是几个百分点之差，几十个甚至只是几个议席之差，却能够左右政权的归属。然而，两个大党对此都不以为然。恐怕是因为他们从这种不一致中获益的机率是平等的。战后的两次不一致，一次是保守党占便宜，一次是工党占便宜。从历史考察，这次英国大选偏离民意的指数并不是最高的，但也是比较高的。我们把战后17次大选的结果予以汇总，把各党实际所获得的议席比率与比按比例制应得议席（即得票率）相减，其中最大的绝对值作为偏离民意代表性的指数。比如，表1中工党的议席比率和得票率之差的绝对值20%是最高的，那么2005年大选结果的民意偏离指数就是20%。这个指数在17次大选之中是比较高的，有三次大选高于这个指数（见表3）。一般的理论都认为，简单多数制是不利于小党，而有利于大党的。那么我们就通过英国大选结果来考察这一判断的真实性。我们主要考察英国的第三党——自民党。首先我们把战后17次大选中自民党的得票率和议席比率相对于得票率的减幅与民意偏离指数的线性图放在一起来观察，就发现自民党的得票率、议席减幅与民意偏离指数的走势基本上是一致的。也就是说，大体上，自民党的得票率越高，其议席减幅就越大，而大选的总体民意偏离指数就越高。换句话说，出现了自民党得到选票越多，在议席上就越吃亏的这样一个怪现象。（见表3）。表3：民意偏离指数：与自民党得票率的对比英国的两大党——保守党和工党——在战后17次大选中的平均总共的得票率为82%，而平均所占议席比率为，也就是说，两大党的议席平均比实际得票率高出！而且，这种趋势在后期比前期还扩大了（见表4）。其原因恐怕在于，在后半期，自民党得票率呈增加之势，但是议席增加却十分有限，而两大党总共的得票率呈降低之势，而议席的减幅却不大。表4：两大党垄断议席情况而如果我们考察战后17次大选中三党得票率与议席比率之差，这一情况就看得更加清楚。总起来说，无论是保守党还是工党都是当前选举制度的绝对受益者，工党是最大的受益者，议席比率比得票率平均高出，保守党为，而自民党则是绝对受害者，平均减少11%，而这基本上就等于两大党所多出的那些议席（见表5）。因此，自民党也是当前选举制度的最大的受害者！表5：历次大选三党得票率与议席比率之差（%）当然，由单选区简单多数制度产生的政党得票率可能并不能完全反映出纯粹比例代表制下的得票率，两者之间可能会存在一定的差距[2]。因为在单选区中，选民往往是针对候选人投票的。这也就是该选举制度的优点，即选民与当选议员联系密切，这似乎也体现了代议制度的至关重要的代表原则。但是，如果以政党政治而论，这种选举制度却难以真正反映政党支持率。毕竟现代政治都是政党政治，组成政府和领导政府都是政党的特权。当然，在单选区制度中，政党的支持度并不是无关紧要的，因为一个政党的支持率的高低会在很大程度上影响该党候选人在选区中的得票率。比如英国工党2005年选举中很多候选人失去席位就与工党支持率的下降有关。有的学者认为，在多数当选规则下，获胜者代表的往往是少数选民，尤其是在选民投票率不高的情况下。如果这样来看，英国历次大选，获胜的政党从来没有得到过半数以上的选票。那就是说，在英国，几乎永远是少数人的统治。2005年大选中工党的得票只有，而此次大选的投票率只有。那么是否可以说，工党只是由21%的选民选出来的呢？如果按照这个标准，恐怕当今任何一个国家，都很难实行由这种绝对多数人的统治。当然，也不能简单地认为，那些没有出来投票的选民就反对当选的总统或政党。日本二十世纪上半叶政治学教授森口繁治就曾经深入探讨选举制度的问题。他认为简单多数制缺陷太大，会造成没有节制的多数，“此选举的最显著的特征，在于以很少数的选举人选出绝对多数的议员，这样现象是和民主的代议政治的精神相矛盾的”[i]。不管怎么说，英国的单选区简单多数的选举制度，其结果是很不公正的。因此，有些国家采取比例制与单选区制相结合的选举方式，比如德国、俄罗斯。英国本身也在进行一些选举制度改革，开始在地方选举中引入多种比例代表制方式，但是在全国议会大选中，尽管批评之声不绝于耳，简单多数制仍然难以撼动。因为英国实行这种制度已经有数百年之久，这一制度尽可能地保证执政党有足够的权威去统治国家，而失利的党则以“忠诚的在野党”的身份对政府进行监督。二、英国选举制度与统治有效性之考察要取得统治的有效性，就应当有一个稳定的政府。在政党政治的体制下，这主要表现在执政党或执政联盟的稳定上面。要有一个稳定的执政党或执政联盟，选举制度的设计至关重要。一般来讲，两党制或有限的多党制是政治稳定的条件。而这种政党格局往往是选举制度的产物。“从理论上讲，由依据不同当选规则产生的代表所组成的议决机关，能够显示出选民意愿在议决机关内所能体现的程度……。因而不同的机票方法代表了不同的政治理念。从实际结果看，由不同当选规则产生的议决机关，必然会导致议决机关内的不同政治态势，从而影响国家的政治生活。”[ii]为了保证政治稳定，一般需要采用单选区制度。但是，正如前文所言，单选区制度最大的问题是政党所获议会席位与其在选举中的得票率不符。也就是说，议会席位无法准确反映该党的民意支持度。一个得票率不足半数甚至与半数相差甚远的党可能上台执政，而其政策将影响大多数或全体国民。使代议机关的组成能够充分反映民众的意愿，这无疑是一种天然的政治理想；但是为了使使代议机关不致陷入党派纷争，为了保证政府的稳定性，就不能不在一定程度上减少议会的党派数量，减少执政党所受到的干扰，使代议机关和政府有效地工作。在选举制度上，这就不得不牺牲小党的权利。有西方学者就此指出： “当代政治体制正朝着二元或二极的方向发展，执政党和在野党的选票差别并非举足轻重，而重要的是政府的稳定和效率。”[iii] 从2005年英国大选的结果，我们也可以看出，英国的选举制度确实保障了获胜的政党拥有多数议席和充分的权威进行统治。尽管这次大选，英国工党的得票率只有，创下了战后执政党最低的得票记录[3]，但是它所获得的议席比率却高达！因此，它所获得的议席数量比起其他所有党派的总和还多67个，而相对于主要反对党保守党更是拥有159个议席的大幅优势。在战后17次大选中，尽管此次大选工党所获得票率优势居于后列，但是其绝对议席优势已经排在中游，而对主要反对党的议席优势竟然排在前列（见表6）！不管怎么说，工党所获得的较大的议席优势使得它能够有效地进行统治。因此，这次大选的结果，对于工党来说，失败和胜利兼而有之。这次它的得票率与议席比率相差如此之大，恐怕是因为选民对于布莱尔的伊拉克战争政策普遍不满，但是对于工党的政绩、纲领和工党的候选人又比较认同，才产生了这样一个混合的结果。理性地看此次大选，就可以发现它不过是“向正常的政治回归”的一个迹象。布莱尔赢得了一个可行的、工作的多数，取得的是一个平常的胜利，不再像前两次选举的压倒性胜利一样看似一场魔术表演[iv]。英国的选举制度基本上保证了获胜的政党对主要反对党拥有较大的优势。在英国战后的17次大选中，从来没有一个政党是得票率超过50%而执政的，最高的一次是1955年，保守党获得的选票。然而，获胜党几乎总是能够获得过半数的议席，只有4次大选获胜党对主要反对党的议席优势低于40个，而获胜党议席低于半数的只有1974年大选这一次（见表6）。这就使执政党一般来说都能够避免受到主要反对党过多的牵制。1974年的那次大选之后，工党组成了少数派政府，但是其施政必然面临议会的强有力的牵制。因此，工党又利用可以随时宣布重新选举的权力，在同一年再次进行议会选举，终于得到了能够稳定统治的多数议席。表6：战后英国历次大选获胜党的优势（按降序排列）注：标数字处为为工党2005年大选成绩似乎可以说，英国选举制度对于获胜党是十分优待的。宪法没有规定超过半数议席支持才能执政，按照传统获得议席最多的政党即可组阁，获胜党不需要为取得超过半数的议席而与小党讨价还价，组成联合政府。而且，如果大党的议席数非常接近，那么哪个党能成为执政党也成了不确定的事情，因为谁能拉拢各个小党争取到足够半数的议席就能组阁。因此，在比例代表制度下，选后各政党领袖讨价还价是寻常的事情，而且政府容易解散[v]。这就为政局增加了很多不确定因素。当然，即使宪法规定必须超过半数议席支持才能组阁，对战后英国来说，也只有1974年的第一次大选中的获胜党需要组织联合政府。而联合政府在西欧的其他国家几乎是屡见不鲜。也许英国的这种选举制度有其合理性，因为任何竞争都不可避免地存在失败者，失败者则要被淘汰出局。比如在体育比赛中，冠军只有能一个，即使是微差，落败者还是只能屈居亚军。在现代的民主制度中，最重要而且最可行的规则只能是多数决定。多数决定是保证民主的可行性的手段，也是保证执政效率的手段。这在一定程度上只能牺牲少数的利益。因此，无论是简单多数制还是设门槛的比例代表制，都还是符合民主的原则的。“对英国选举的研究表明，它完全承担起民主原则的要求的所有职责。因为它能让每个公民在向投票箱里投票时，同时选择他的地方代表、一个施政纲领、一个议会多数派和一位首相。选举的议员同时又是一次全民公决和全民表决。选举将政治决策的过程委托给获胜的党派，同时通过反对党的介入，人民可以监督该权力的使用。”[vi]但是，这并不意味着，少数人的权利就可以无视。选举制度对他们而言，恐怕并不是无关紧要的。第一，各个党派在选举活动中都能充分展示自己的立场和观点，那些被牺牲的小党也通过自己的得票率而显示了自己在选民中的支持率，即使它们在获得的议席微不足道，但是它们的存在就是对大党的政治压力；第二，小党的代表权被部分牺牲而不是全部牺牲，他们还是能够有代表进入议会，尽管这可能与他们的得票率相比不成比例，但还是能够在议会中有自己的声音。比如在2005年的大选中，地方性的小党如苏格兰民族党、威尔士民族党以及北爱尔兰的民主统一党、社会民主工党和新芬党等各获得了3-9个议席。另外，即使小党在全国层次的议会中无法发挥多少作用，他们还可能在地方层次的议会中获得较大的优势，如英国的苏格兰地区和北爱尔兰地区，地方性政党在当地议会中拥有的发言权比在全国议会中要大得多。三、结语英国的选举制度为了增加了政府的稳定性和统治的有效性，减少了民意代表性。英国在选举制度方面对民意代表性的忽视，可能与精英政治的传统有关，也与前政党政治的传统有关。在议会政治兴起于英国之时，政党政治尚在萌芽之中，议会的选举往往为地方的绅士所控制，而选举权也限制在少数有一定社会地位的群体中。及至两党格局形成，选举权普及，由于英国长期的政治稳定和稳健保守的传统，这种选举制度也一直保持不变。英国从一开始就维持两党制的政党格局至今，与这种单选区简单多数选举制度关系很大。二十世纪初工党兴起的结果是自由党的地位被取而代之，而两党制的格局仍继续存在。工党取代自由党的历史也表明这种选举制度并非绝对是保守的，也能够容许变革。只不过这种变革只有在新兴的政党足够强大和成熟的情况下才可能发生。由此观察现在的自民党对英国政治格局的冲击，如果它只不过是在两大党受到选民质疑和排斥的情况下的一种排气阀，那么它就仍然只能扮演配角。英国的自民党能否突破现在的格局，在根本上要看其是否代表了新的前途远大的阶层和运动，否则，它就只能任凭政治机会的捉弄而沉浮不定。投票给自民党往往不过是对工党的某些政策的不满，如果真的给予自民党以决定性的议席，以致妨害政府的稳定性，反而是得不偿失。自民党所获得的选票的价值在于选民表示出自己对工党某些政策的抗议，但是牺牲自民党的议席则是为了让工党政府继续保持其稳定性和有效性。不管选举结果能否全面反映民众的意愿，不管对选举抱有什么样的期望，一种自由、公正、多党参与的选举始终是民主的不可缺少的实现形式；即使为了政府的稳定性，而不得不牺牲部分民意代表性、牺牲小党的部分权利，也无损于选举制度根本上的益处。退一步讲，在西方成熟的民主社会，在两大党之间，无论是这个党多获得一部分议席，那个党少获得一部分议席；无论是这个党上台执政，还是那个党上台执政，都不会使政治发展的方向产生多大的变化，不会使政府的政策产生多大的差别。最大的差别恐怕不过是不同的政治精英集团的政治表演而已。他们相互之间扮演角色主要是制衡，而非政策的替代——当然是指根本性的或大的政策。不过，政治家们在追求政府稳定性和统治有效性的同时，也应该注意到民意代表性的问题。正如一位英国观察者所质疑的：“一个仅仅得到36%选票的党却拥有政府全部权力，这一体制的合法性何在？在这次大选中，政治家的信任是一个大问题，而下次大选，对制度的信任可能成为大问题。”[vii] 因此，避免使民意代表性受到过于严重的损伤，也是保持政府合法性的需要。