城市水务工程研究论文

山水甲天下的桂林市，有着江河发源地的水资源优势，在2．8万平方公里的土地上，发育和流淌着分属长江、珠江流域的湘江、资江和漓江等著名的河流。全市484万人口，年拥有水资源量达391亿立方米，是国内水资源较为丰富的地区之一。其中，属于珠江流域西江水系的漓江，发源于越城岭的猫儿山、流经兴安、灵川、临桂、阳朔、恭城、荔浦、平乐等县和桂林城区，注入桂江、全长228公里，流域面积达12159公里，属山区雨源性河流。作为桂林的母亲河，它养育了桂林人民，滋润着桂林秀丽的生态环境，是桂林宝贵的自然资源。在社会主义市场经济条件下，保护、管理，合理配置水资源，让漓江水资源进入水市场，发挥出更大的综合效益，已成桂林人民的当务之急。从总体上看，水资源的自然蕴藏和命脉性，确定了水资源的所有权属于国家。但水资源的流域分布范围不够明确，往往超越行政归划的界限，需要协调行政区域或上、中、下游之间关系，明确水使用权主体；水资源既难以在市场大量交换，又属于世界性稀缺资源，具有极高的商品性。正是这些普遍性特征，给水资源的管理配置提出了新的要求。漓江的水资源，在普遍的特征之外，还有着极为鲜明的“个性”特征。首先，作为山区雨源性河流，漓江流淌在桂林市统一的辖区内。69亿立方米的年总水量，不仅是丰富的蕴藏，而且为统一计划、统一调度、统一使用，明确水权使用主体提供了条件；其次，漓江流域大面积的三大雨源林区的生物群落，不仅孕育和保护着漓江的生存发展，而且涵养了水源，优化了水质，有效地提高了漓江流域水资源的经济价值；第三，漓江流域水资源源于山区，山区河流河床落差大、水流速度快，难以实施源头蓄水；进入岩溶峰林的漓江，因地下溶洞和裂隙发育，使地表水变为地下水。全流域工程性贮水能力不足10亿立方米，近5／6的水资源没有有效利用，甚至造成灾害；加之漓江水量依赖降水，雨量的季节性分布造成漓江径流的季节性多寡悬殊。这些“个性”充分显示出漓江水资源的合理配置需要通过工程措施、生态保护，解决漓江源头蓄水问题。在市场经济条件下。水资源转换为产品和商品的过程简单，一部分甚至可以直接进入市场。而早已部分明确的水权，意味着水权市场的实际存在。商品和市场的客观存在，说明了用市场经济手段管理和配置水资源已具有紧迫性，需要以只争朝夕的精神，解决好水资源配置的思路，体制和模式，适应市场机制的要求。但是，对漓江流域水资源的管理和配置问题，仍远远滞后于时代的要求。一方面，桂林现行的取水许可制度没有明确的水权界定，造成了水电、水文、水务、交通、环保、农业、旅游、林业多部门的分散性管理体制，权力分享、责权交叉，上下游和河段之间的利益冲突，不仅割裂了水资源循环利用的优化配置体系，甚至一度造成了人为的争谋“漓江精品游”的矛盾，制约了水资源有效、合理地配置；另一方面，淡薄的市场经济观念，长期弱化了开发利用水资源的意识，人们忽略了水资源的价值和开发效益。只图取用水方便，不计取用水成本，缺乏主观上的节水意识，生活、工农业发展、航道、旅客、景观、环境与生态的用水，无节制地向水资源伸出长长的手臂，桂林市工农业用水定额高出发达国家几倍甚至几十倍，农业灌溉有效利用为30～40％，工业用水的重复利用率仅为45％，由于水费支出在家庭总支出中的比例太小，生活用水的无标准浪费现象随处可见。面对这些情况，强化市场观念，提高水资源的综合效益，重点是管好和优化配置水资源。水的资源特征，无疑影响着进入市场的快慢、多寡程度，而人们的主观意识，则在市场上起着制约的作用。桂林的水资源如何适应水市场的要求，当前，急须解决好水资源合理配置的管理体制和模式，为水产品进入市场前和进入市场后的管理问题提供基本思路。端正思想认识。桂林人必须在头脑里，尽快地树立起几个观念。一是商品、市场观念。水对于人们生活和社会发展的命脉性和不可替代性，以及全球水资源的匮泛性，表明了水资源的珍贵价值。水资源可以直接作为商品进入市场，又可以经加工为水产品增值后进入市场。它的这种商品价值，要求人们树立起商品意识，而这种商品的稀缺匾乏，表现在市场上的激烈竞争，又是不需多久将兑现的事实，更要求人们树立起市场观念。二是价值和效益观念。珍贵的商品价值，赋与水资源创造高效益的可能，而生活必需，经济发展不可缺少的特性，更加强化了作为商品“一本万利”的必然性，对于水资源蕴藏数质量首优的桂林市，更好地配置资源，产生最大效益，应该是发展的必然。三是保护意识。漓江水资源尽管量大质优，但却有限。如果不加保护，任其错误观念、行为发展，量大质优可能转变，有限的资源也可能因流失而丧失该得的效益。确定管理模式。流域是水资源的分布形态，它的博大范围，涉及到森林、矿业、动植物、航道、生态环境、气候、地貌等专业，是一种典型的生物圈分布，具有自成规律的典型特征。因此，正是水资源的流域分布形态，确定了必须采用流域管理的模式。当今的流域管理模式；一般分为集中管理与分散管理两种。前者是国家设立专门机构对水资源实行归口管理，协调各部门各地区对水资源的开发利用；后者则是由国家有关部门按分工职责对水资源进行分别管理，或者将水资源管理权交给地方政府，国家只制定法令和政策。在桂林，两种管理模式都存在着难以解决的弊端。集中管理不可避免地会出现集权，难于兼顾多方利益；往往因不能适应水资源的多用性，回避了很多不应回避的具体细节；而原有的分散管理无力解决各部门之间利益的冲突，和上下游间流域开发利用的冲突。为了解决集中和分散管理存在的弊病，应当借鉴先进国家的办法，采取集中与分散相结合的管理模式，这就是流域水资源集成管理模式。这种管理模式，主要是分离水资源的所有权、使用权、经营权，采取市场经济的作法，在所有权不变的情况下，拍卖水资源的使用权和排污权，通过市场调节和流域内水资源管理使用过程中冲突各方的磋商与仲裁等手段，实现流域水资源的集成管理。用这种管理模式，在维护国家所有的权威下，通过水资源合理配置的方法，以市场和法律的手段进行管理，较之集中和分散管理模式更为科学。以桂林市为例，由国家水资源的专门机构分配或拍卖给广西的水权和排污权，再分配或拍卖给桂林市后，桂林市在分配的权利范围内实施流域水资源的集成管理。健全管理体制。采用流域集成管理模式，就是由国家设立专门机构，或者由国家指定专门机构，对流域水资源实行统一管理，协调各部门各地区对水资源的开发利用。这个机构就是流域集成管理的国家专门机构。这个专门机构的基本职能，主要是进行流域水资源开发利用政策、法规、规划与标准的制定，协商水资源开发利用所涉及各部门、各地区间的关系和冲突，以依法行政的权威部门身份，对全流域实行地表水和地下水、供水和排水、水质和水量实施统一管理，依法确定流域内水资源的保护、分水和排污方案。在管理方法上，实行流域断面流量控制，根据生活用水、工农业用水、环境与生态用水需求，考虑人口和经济效益，兼顾上下游利益确定水量分配。在国家专门机构之下，直接设置省（市）级管理机构，作为流域水资源集成管理的二层机构；地市级设置的专门管理机构，属于三层管理机构。县以下，由于流域面积、范围较小，可不设专门机构。二、三层专门管理机构，作为政府部门、应尽量精干、统一，一般以城市为中心设置水务局。其主要职能是在一层流域管理机构的统一管理下，依分配的水量、分工的职责与范围，进行片段规划所得策略综合集成和发现冲突的上报化解、自行化解。在这三层行政权威机构之外，水产品的加工制作和市场销售，则主要是企业运作。供水、排水、水能、污水处理及回用。都可以组成企业，在专门管理机构的监督下，按市场规则保障大众所需。这样，就能发挥市场经济杠杆的作用，促进水资源的合理开发利用，增强市场消费者的节水意识。依此设想，桂林市可设置第三层的流域水资源管理专门机构。由于市辖范围有着多水系源头水资源分布，因此，桂林市的水资源统一管理体制必然兼负多流域水系的管理任务。进一步明晰产权。由于水资源的所有权归属国家，在计划经济条件下，流域管理采取取水许可制度方法．在市场经济条件下，这种制度被实践证明已经滞后．因此，必须实现取水许可制度向水权制度的转变，使流域水资源经过明晰水权之后实施管理。水权管理的核心，就是确立明确的用水权主体。这里所提到的明晰产（水）权，就是完善用水的初始分配制度，建立用水再分配的机制，适应市场经济的客观要求。长期以来，水权的初始分配都通过政府机构，这种作法体现了所有制原则，有利于经济发展和人民生活，无论是计划经济还是市场经济，用水初始分配归国家的作法都无可非议。问题在水权的再分配。在计划经济时期，我市的水权的再分配也是由代表国家的政府垄断，表现为“行政划拨、指令用水”的取水许可制度。这种模式，过去曾发挥过积极作用，保障了人民的需求。但正是“取水许可”模糊了水权主体，“国家的就是大家的、大家的就是我的”的观念，造成了无节制取水、水资源浪费和经济效益极低的状况。水权主体的模糊，随着市场经济的建立和用水量大增的情况，已经明显的表现出问题：一方面，无论是流域内的上下游水事管理，还是跨流域的调水，就是处理水资源环境事务，运用行政手段的难度越来越大，协调利益冲突的有效性越来越差；另一方面，政府对水权再分配的集权，有碍于社会群众力量的发挥，制约了水资源的配置和水产品进入市场，水资源的社会效益和经济效益得不到充分的释放。因此，取水许可制度向水权制度过渡需要把握几个主要环节，一是强化国家所有的观念，牢固水资源初始分配由国家或国家指定部门垄断的原则，让流域管理的专门机构作为用水权主体，树立起真正的权威行使职能；二是国家的流域管理专门机构作为过去的直接控制者，今后逐步变为标准制定、仲裁和信息发布的间接控制者；三是在明确用水权主体的前提下，鼓励流域上下游利益相关者广泛参予管理，依据水权制度原则，民主协商具体事宜。明晰水权，也应同时明晰与其相关的水利、水能设施产权。只有水权和水设施产权的明晰，才能强化管理，推动社会资金和外商投资兴办水利、造福人民。进入市场运作。水资源经过初始分配和再分配，通过工程措施成为水产品。由于水资源分布和利用的不均衡性，客观上存在着水需求和潜在的水供给、水产品的供需要求，带来了水权市场的存在。拥有了水权，就意味着有了市场的主动权。但是，水权制度建立初期，水权市场只能算作是“准市场”，有多种因素限制着水权市场行为的发生。譬如拥有水权后，如何保障生态环境、粮食安全，如何改变时空条件的限制，降低降雨、绿化等条件的制约。激活水权市场，变“准市场”为“市场”，前提是代表国家的政府要尽快完善规范市场交易行为。诸如，水权的转让应符合流域规划和区域规划，按流域规划进行论证、审批；水权转让价格的评估和公证；水权转让与周边地区、其它用水户及环境方面的关系处理等等。当前，桂林市可以仿照国家“南水北调”的中线工程模式，以股份制形式拥有并买卖用水权。所经县城需要的用水权，通过计算自身用水的总需水量，按需水量确定本县在股份公司的份额。需水越多、份额越大、投入越大。至于今后的投资、规模、收益就完全按企业行为运作。引入市场机制，突破口可选在供水产业上。一方面，供水产业已经成为不可替代、有利可图的产业；另一方面，供水产业存在着政企不分、负债经营等多种问题，需要改革。将供水产业引入市场，核心是政企分开，打破国有垄断，提倡多种所有制经营，积极引入市场，参与竞争。激活市场，就要实行企业的股份制经营，争取产权来源的多元化；大力发展特许经营，在政府或全民企业控股的前提下，允许私营企业进入，参股或独立管理运作；在水市场调高水价，让水价体现出水产品的生产成本、环境成本和资源稀缺成本，增强用户的商品意识、节水意识和动机。在社会主义市场经济条件下，桂林市要加强漓江流域水资源的管理，必须从进入市场的角度研究问题，让水资源、水产品的配置在市场中适应新情况，逐步完善其管理运作方式，才能使有限的资源物尽其用，保证所需，增长效益。