跨年度预算平衡机制研究论文

来源：财税派《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》）日前正式发布，从中可以发现财税政策改革在宏观政策当中所占的影响逐步在提高。 分析人士表示，《决定》首次将财政定位为“国家治理的基础和重要支柱”，表明财税改革涉及公共资源配置体系与机制，具有“牵一发而动全身”的联动效应，财税改革将是未来经济体制改革的关键所在。 《决定》再提“完善税收制度”，预示着税制改革将加速。财税专家表示，增值税方面，铁路和邮电通信业有望明年初纳入营改增试点，金融业营改增也在积极调研中。增值税税率也将适当简化；房产税立法提上日程，但先行先试仍有必要，该项改革或在明年扩大试点范围和力度，短期目标指向增量房；煤炭资源税改革推向全国时机已经成熟。 “营改增才迈出了第一步，作为一项‘牵一发而动全身’的改革，下一阶段的扩围是必然趋势。”国务院参事、中央财经大学税务学院副院长刘桓认为，下一阶段建筑业及金融保险等领域的“营改增”都有望得以渐进推进。 而对于为社会各界所普遍关注的个人所得税，刘桓认为，这一税制的改革还在继续。对于下一阶段的关注点，他建言，与其在个税起征点的高低上争论不休，不如关注制度设计的合理性，使该项制度真正能够起到有效调节收入分配的作用。 “环境税可能会被提上日程。”刘桓分析，随着中国对于生态文明的日益重视，环保税开征的迫切性和重要性已经显现。 刚刚闭幕的三中全会亦提出，要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。 对于房产税，刘桓认为，随着时机的日益成熟，该项税种试点的扩围已经“不可避免”。“中国房地产调控已经走到了一个十字路口，作为调控的一个重要手段，房产税有利于改变人们对于房地产发展的预期、改变房地产脱离其本来属性，变为投资品的趋势。”刘桓指出，他预计，房产税的推进在最近一两年“会有大的动作”。 从财政的角度来说，《决定》有一个前所未有的表述，即建立现代财政制度。 财政部财政科学研究所所长贾康表示，财政是国家治理的基础和重要支柱，财政处理的最基本资源配置，即公共资源，这拉动了整个资源配置，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。 在《决定》深化财税体制改革举措中，“完善立法”位列首位。 除加快修订预算法、推进税收立法等财税法治化进程外，贾康指出，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度也至关重要。 “以后司法系统应该将地方政府剥离开经济案件的审判。如果不剥离，地方司法系统的审判权，会因为地方保护主义、地方局部观念，影响对经济案件判决的公正性。建立现代财政制度需要司法系统做出改善。”贾康强调。 此外，明确事权是深化分税制改革中制度设计和全程优化的始发环节。 贾康认为，只有各级政府间事权划分合理化，支出责任才可能合理化，把某类事权划分给某级政府，不仅仅意味着该级政府要承担支出责任，更要对公共产品的质量、数量和成本负责。 在预算改革中，《决定》明确提出“实施全面规范、公开透明的预算制度。”其中，“建立跨年度预算平衡机制”被业内专家关注。中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为，建立跨年度预算平衡机制，意味着未来将编制中期预算。中期预算，简单来说是一种预算收支安排超过一年的财政计划，旨在为政府及各部门提供各财政年度中的支出预算必须遵守的预算限额，从而有效控制这些部门不断增长的财政支出。 事实上，财政部对中期滚动预算有多年的探索和研究，并且已在个别地区试点，试点范围很小，下一步中期滚动预算纳入改革值得期待。

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2016-06-04

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一、改进预算管理制度

1. 推进全口径预算管理，建立全面规范、公开透明的预算制度

财政预算作为政府财政收支的基本计划，规定了预算年度内政府财政收支工作的范围、方向与重点，预算管理制度的健全与否事关财政资金的使用效率。目前，我国预算制度中存在的诸如预算编制不够科学、预算约束软化、预算监督机制不健全等问题，不仅导致财政资金没能花在“刀刃上”，而且容易滋生腐败、影响政府形象。深化预算管理制度改革，建立全面规范、公开透明的预算制度的关键就在于实行全口径预算管理，即将全部政府性资金纳入公共财政预算、政府性基金预算、社会保障预算、国资经营预算这四大类预算之中，把全部的政府收支关进制度的笼子，加强对财政资金的管理与监督，注重财政资金投放的合理性，提高资金使用的效率和透明度。

2. 改变审核预算的重点，关注支出预算和政策

目前，我国预算审核包括收入、支出和收支平衡三个方面，并以收支平衡作为审核预算的重点。当经济下行时，为控制赤字、完成预算，财税部门不得根据经济形势适当地减少财政收入，这无疑是使原本就不景气的经济“雪上加霜”；同理，当经济过热时，财税部门也不得通过适当增加财政收入的方式来抑制经济高涨。政府收支活动的相对固化，带来了政策执行中的“顺周期”问题，阻碍了财政政策宏观调控职能的实现。因而，将审核预算的重点从平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，使财政收入从任务变为预期，有利于政策“逆经济风向行事”以发挥宏观调控职能。

3. 建立跨年度预算平衡机制，保证财政可持续性

尽管我国现行的年度预算平衡机制能较好地保证预算年度之内财政收支平衡的实现，但其弊端也日益突显：其一，这种财政收支的短期行为使财政政策无法在更长的年度内有效、灵活地应对经济周期；其二，若审核预算的重点向支出预算和政策拓展，以往收支平衡的状态将被打破，并且为进行宏观调控及保障民生领域的财政投入，财政赤字将成为常态，这使年度预算平衡机制愈发不能符合时代的要求。因此，应改年度预算平衡机制为跨年度预算平衡机制，从中长期对财政收支和财政政策