上海行政学院学报万维

我国公务员聘任制的历史沿革经历了制度萌芽、初步探索、深化发展三个阶段，每个阶段都呈现出相应的特点。1.公务员聘任制的萌芽阶段（21世纪之前）聘任制的思想萌芽最早起源于我国古代的“胥吏”概念。新中国建立后，我国干部选拔任用方式模仿了苏联的委任制模式，由任免机关直接指定人选担任一定职务。改革开放后，为适应乡镇企业的迅速崛起，部分地区开始实行乡镇干部聘任制，并逐渐扩散到全国各地。1987年、1992年分别出台的《关于补充乡镇干部实行选任制和聘用制的暂行规定》《关于进一步坚持和完善乡镇干部聘用制的意见》，指导和规范各地区的乡镇领导干部聘用制实践。此时的聘用制在公开招聘、合同管理、聘期考核、工资结构等方面已具备公务员聘任制的基本特征，被认为是制度生成的前奏。随着社会主义市场经济体制改革的逐步深化，我国行政机构改革与干部人事体制改革也被提上议程。在“改革不合时宜的组织制度、人事制度”的思想指导下，中共十三大提出，通过逐步改革干部人事制度来提高政府行政能力和行政水平。1988年，为深化干部人事制度改革，重新组建国家人事部，主要负责研究制定人事制度改革规划方案。1993年，国务院公布实施《国家公务员暂行条例》（以下简称《暂行条例》），这是我国公务员制度正式确立的标志。《暂行条例》规定部分职务实行职位聘任，这意味着公务员聘任制与国家公务员制度同时生成。这一阶段的公务员聘任制特点是国家为主导驱动制度生成，公务员聘任制作为政治体制改革、公务员管理体制建设的重要组成部分，与经济体制改革共同展开。以国家驱动的特性提高了制度产生与发展的效率，同时为各地方的实践探索奠定了基础。2.公务员聘任制的初步探索阶段（2000年-2010年）2000年，原国家人事部部长宋德福强调，在当前强调政府活力和效能的社会发展阶段和背景下，应当采用委任与聘任相结合的公务员任用制度，从而保持制度改革与社会稳定之间的平衡。此后，各地对聘任制展开探索，并形成了吉林模式、深圳模式、珠海模式三种政府雇员制方案，却皆因缺乏国家层面的管理规定无疾而终。在此背景下，2005年十届人大常委会通过《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》），首次对公务员职位聘任的适用范围、聘用程序、考核薪酬、人事争议等方面做出明确规定，进一步提升了聘任制在公务员任用管理中的功能地位，从法律上为实施公务员聘任制扫清障碍。原国家人事部部长张柏林指出，应当在总结地区改革实践经验基础之上，不断完善公务员聘任制的实施细则，提供全方位、高层次、多元化的制度建设和法律保障。2008年，国家人社部和公务员局相继成立，继续深化公务员聘任制改革，指导各地区、各部门着手试点工作。随后，中央政府陆续开展大部制改革、公务员分类管理改革等重要工作，为推行公务员聘任制奠定了良好的制度基础，开启了国家主导、各地方协同并进的公务员聘任制改革探索历程。2007年，在中央政府的指导下，上海浦东和广东深圳开启公务员聘任制改革试点工作。次年，浦东开始招聘城市规划、金融规划等6个专业领域人才，对聘任制公务员采用协议工资制。与此同时，在强调大胆创新、平稳推行、激发活力的思想指导下，2007年至2009年间，深圳市共开展2次聘任制公务员公开招聘工作，涉及安全监察、信息技术等多个专业性领域，吸引了数千人报名。然而，试点过程中暴露了公务员聘任制的诸多问题：一是政府提供的薪酬与市场水平存在差距，使得招聘岗位缺乏竞争力;二是在缺少科学合理的职位分类情况下，如何界定“专业性强的职位”和“辅助性职位”成为实践过程中的难题;三是晋升通道不畅、社会保障缺乏、退出机制不健全等问题抑制了聘任制公务员的工作积极性。这一阶段的公务员聘任制特点是在中央政府的指导下，部分地区率先进行政策试点，总体上聘任制公务员的招聘人数与招聘规模较小，社会认可度不高。在此过程中，中央政府的法律规范与制度保障仍然发挥主导作用，而地方政府的制度创新仅在小范围内发生作用。3.公务员聘任制的深化发展阶段（2011年至今）2011年，在纪念《公务员法》实施五周年座谈会上，时任人社部部长尹蔚民指出，应当以此为契机，进一步深化发展公务员聘任制[15]。同年，中组部、人社部印发《聘任制公务员管理试点办法》，指导各地区推进和扩大聘任制改革，开创了各地方政府大胆创新、竞相试点的发展局面。2012年“两会”期间，尹蔚民再次强调，国家与政府积极支持和鼓励各地进行聘任制探索，通过不断地总结完善，形成一套规范的制度与办法。此后，各地区聘任制公务员招聘和管理办法如雨后春笋般涌现，截至2017年，已有20多个省份试行公务员聘任制。2017年，中央深改组第三十七次会议指出，职位聘任制是推动我国公务员制度改革，优化公务员队伍结构，建设专业化人才队伍的关键力量和重要方式。同年12月，国家公务员局局长傅兴国强调，应当重点关注职位设置的合理性、必要性与适当性，充分发挥组织人事部门的领导作用，保障人员招聘的公平公正、业绩考核的合情合理、争议处理的心服口服[17]。在总结各地区各部门改革实践发展经验的基础上，推动公务员队伍专业化建设，2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《聘任制公务员管理规定（试行）》，进一步引入市场机制，推动了中共十八大以来公务员管理制度改革发展。逐渐走向健全成熟的公务员聘任制俨然成为未来我国政府弹性用人机制的主要形式之一。这一阶段公务员聘任制特点在于国家主导与地方实践相结合，共同推动制度创新。在总结试点地区制度的经验与问题后，中央出台管理规定，对地方的聘任制实践进行指导、规范与管理，对制度变迁路径进行选择和统一。而地方也结合具体情境进行聘任制实践，并在政策允许范围内进行制度创新。这一过程的循序渐进不断推动公务员聘任制的发展成熟。来源：上海行政学院学报 (2020年03期)