国有资产流失研究意义论文

在以搞活国有大中型企业为重点的经济体制改革过程中，如何在贯彻“政企分开”原则的同时，保障国有资产的保值增值，防止国有资产流失，维护全体劳动者和国家的合法权益，始终是一个困扰我国国有企业改革的重要难题。现实告诉我们，组建既能符合经济体制改革方向，又能代表国家维护国有资产权益的国有资产市场经营机构即国有资产经营公司已成为弥补我国国有资产经营主体缺位，完善国有资产管理体制的迫切需要和客观必然。 在以搞活国有大中型企业为重点的经济体制改革过程中，如何在贯彻“政企分开”原则的同时，保障国有资产的保值增值，防止国有资产流失，维护全体劳动者和国家的合法权益，始终是一个困扰我国国有企业改革的重要难题。中共十六大报告明确提出:“中央政府和省市(地)两级地方政府设立国有资产管理机构。继续探索有效的国有资产经营体制和方式。各级政府要严格执行国有资产管理法律法规，坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值增值”。现实告诉我们，组建既能符合经济体制改革方向，又能代表国家维护国有资产权益的国有资产市场经营机构即国有资产经营公司已成为弥补我国国有资产经营主体缺位，完善国有资产管理体制的迫切需要和客观必然。 一、国有资产经营公司的性质 虽然人们认为应成立国有资产经营公司或类似的机构来经营和管理国有资产，但人们对国有资产经营公司性质的认识并不一致。笔者认为，国有资产经营公司虽然是代表国家经营国有资产的特殊机构，但根据政企分开的原则，把经营公司塑造成只具有经济功能，并按市场经济原则进行组建、经营和管理的企业更为合适。首先，从法律关系上看，经营公司无论采取怎样的经营形式，都应以企业的身份从事活动，必须纳入《公司法》的调整范围，使其按照《公司法》的规定进行组建而不宜另外制定一套特别法律。其次，从我国改革的实践和改革的需要看，把经营公司塑造成纯粹的经营性实体，使其能象其他普通的公司企业一样进行正常的经营和竞争，可以有效防止其变成“翻牌公司”，同时也是提高国有资产经营效率的重要保证。第三，经营公司虽然具有一定的特殊性，但这种特殊性主要体现在其经营对象是一种特殊商品——国有资产产权，而不在于其组织和经营本身。 若从组织和经营上讲，经营公司与普通的公司企业没有什么本质区别。把经营公司定性为符合《公司法》基本要求的公司企业，应是一种比较合理而现实的选择。那种试图赋予经营公司特殊组建程序和管理方式的观点，未必有利于经营公司的合理运营与发展。 如何避免新组建的国有资产经营公司变成“翻牌公司”，是人们对建立经营公司的最大担心，同时也是国有企业改革中人们普遍关注的一个焦点。根据以往经验，虽然制定方案的人抱着良好的愿望，但在具体执行中，因没有切实可行的保障措施，或受到来自不同方面的压力，往往使新成立的公司又变成新的行政性或垄断性管理机构，从而成为新的改革对象和改革的障碍。 为了避免国有资产经营公司可能蜕变为“翻牌公司”，必须建立一套比较完整的内部和外部约束监督机制。 1、在属性上将经营公司确定为彻底的也就是彻头彻尾的企业法人，同时明确资产经营公司只有通过经营国有资产获得的收益来维持其生存和发展。作为企业，既有扩大控股范围和膨胀其资产从而发展为跨国公司的可能，也有陷入资不抵债、破产倒闭的危机境地的可能。也即是说，其生存和发展的基础是所持股的企业，只有企业盈利和发展，资产经营公司才能生存和发展。 2、设立足够数量的公司，创造必要的竞争环境。如电力行业应设立三至五家，冶金行业应设立五至十家。设立经营公司的重要目的是保证国有资产的保值增值和促进国有资产的流动与重组。既然资产经营公司的利益在于所经营的国有资产的产权，在于所控股企业的质量，那么如何通过经营和市场竞争获得更优良的资产和企业，就成为经营公司获得利益增强实力的重要手段。设立相当数量的资产经营公司，使其展开适度的竞争，以期产生经营上的动力和压力，迫使其改善经营管理，提高所控股企业的经营效率和资产质量，从而增加自身收益。 3、建立完善的监督体系。除了资产经营公司自身成立董事会和监事会进行内部监督之外，还必须加强外部监控。具体讲就是，由财政部负责管理资产经营公司的财务、审批经营公司的财务预决算，以及对经营公司进行业绩考核。由国有资产管理委员会行使国有资产的行政管理职能，对国有资产的评估和交易进行管理，负责审批国有资产的流入流出。由国家审计、监察机关负责对其执行国家有关法律、法规、政策和制度的情况进行日常监督。此外，工商、税务、金融等部门也应对其加强监督。通过上述全方位的监督管理，就有可能保证其正常经营和良性发展。 二、国有资产经营公司的经营目标 国有资产经营公司虽是以国有资产产权为主要经营对象的特殊经济实体，但经营目标与一般的经济实体没有本质上的区别，其直接目标就是追求利润或资产增值，实现自身利益最大化。通过追求自身利益最大化来间接实现国有资产在价值上的保值增值，除此之外，不应赋予其他目标。也即是说，对一家国有资产经营公司来讲(政策性国有资产经营公司除外),自身经营收益最大化是其作为经营实体所应追求的唯一目标。国家对国有资产保值增值目标的追求，正是通过经营公司对其自身利益的内在追求而自发地实现。 为了实现上述经营目标，经营公司在经营过程中应严格遵循独立核算、自主经营、自负盈亏的原则。其具体经营决策除了应符合国家颁布的法律、法规和政策，并接受有关监督部门依法监督检查外，不受任何部门的行政干预。 三、国有资产经营公司与有关单位的关系 国有资产经营公司的成立打破了现存的机构格局和利益格局，各方面的关系也将发生巨大变化。 (一)国有资产经营公司与国有资产管理委员会的关系 国有资产管理委员会是国有资产的管理者，国有资产经营公司是国有资产的经营者，二者存在着密切的关系。笔者认为，国有资产管理委员会是专职行使国有资产管理的行政机关，承担着管理全社会国有资产的职责，不仅管理经营性国有资产，而且管理非经营性国有资产。通过管理和监督，防止国有资产流失。国有资产管理委员会应通过派出董事和监事实施对国有资产经营公司的领导和监督，当然也可间接派出公司的主要管理者。 在我们看来，既然国有资产的最终所有者是全体劳动人民，国有资产管理委员会代表全体人民行使国有资产的所有权，因此，国有资产管理委员会就是国有资产的所有者代表。主要职责是制定国有资产管理法规、负责国有资产经营公司的组建、负责国有资产产权交易的管理和国有资产评估的管理以及对资产经营公司经营进行监督等。 (二)国有资产经营公司与财政部的关系 如前所述，国有资产经营公司是国家独资企业，其资本是通过财政部从国有企业那里划转的。通过划转，原来的国有企业成为国有资产经营公司所属的企业，而国有资产经营公司便顺理成章地成为国有企业。财政部应对国有资产经营公司的财务进行全面管理和监督。不仅如此，财政部还是经营公司的最大债权人，更有理由承担对国有资产经营公司的财务进行全面管理和监督之职责。 国家复式预算制度已实行很长时间，由于缺乏具体内容，至今仍是有名无实。我们设想将国有资产经营公司的财务纳入复式预算轨道，即财政部将国有资产经营公司的税后收益全部在复式预算的经营公司资产收入栏中列收，将其投资在复式预算的经营公司投资栏中列支。通过预算列收列支，既对经营公司的经营活动进行全面反映，同时也使我国的复式预算有了真正现实的基础，从而有利于充分发挥复式预算在我国经济运行调节中的积极作用和功能，并有利于国家预算的统一。 这一点，无论是从财政体制改革和整个经济管理的需要看，还是从我国的管理实践看，都是比较现实而可行的。 (三)国有资产经营公司与大型企业集团的关系 我国企业集团从横向联合开始，已得到了长足的发展，全国已有几百家大型企业集团，成为我国经济建设的重要力量。虽然企业集团类型各异，但多数是以产品为龙头，组织全国同类企业进行生产协作的企业联合体，因此，应逐步发展为混合控股公司。全国性综合型企业集团应发展为纯粹控股公司。除了全国性企业集团之外，国有资产经营公司与大型企业集团的关系是母子公司的关系。即经营公司是一级公司，企业集团公司是二级公司，依次是三级公司和四级公司。这样设计，一是可有效解决企业集团的“内部人控制”问题；二是有利于促进企业集团的快速发展。通过注入资金、股份制改造、产权重组等方式，增强企业集团母公司的实力；三是有利于发挥企业集团的产品优势、技术优势和管理优势，进一步扩大生产规模和经营规模，增强国际竞争力。有人将大型企业集团定性为“国家授权投资的机构”，实践中很难行得通。(1)企业集团以生产经营为主，改为以投资为主，搞不好顾此失彼，有可能失去原来的优势。(2)受地域限制，资金融通难以通畅，自身资金提襟见肘，哪有更多的资金用于投资。(3)企业集团公司发展为投资公司，势必和核心企业发生分离，将使交易成本增加。(4)企业集团公司如成为国家授权投资的机构，必须成为国有独资公司，便使自身资产凝固化，堵死了向社会筹资的渠道。少数大型企业集团的母公司也可转制为纯粹的控股公司，经财政部核定资本后，成为国有独资的国有资产经营公司。 大型企业集团公司成为国有资产经营公司的子公司之后，经营公司应将其改制为股份有限公司或有限责任公司，使其迅速成为实力雄厚、规模巨大、以资产为纽带、生产经营一体化的跨国财团.

一 理论视角的国有资产流失问题 对于国有企业产权改革是否要进行，理论界有巨大争议，而争议的其中一个焦点是关于国有资产流失的问题，对此，主张产权改革的学者和反对产权改革的学者有着不同的看法。主张产权改革的学者倾向于产权改革后国有资产流失的现状得到改善了，至少没有恶化；或者说当期会有国有资产流失的现象，但是长远来看改革后的经济、社会效益改善所带来的收益要大于国有资产流失的成本。如周其仁，张维迎等人认为在产权改革前，由于所有人缺失问题，国有资产早已在流失。因为国有企业的所有人是全体人民，政府代表全体人民行使所有人权利，政府又委托任命经理管理企业，即国有企业的管理存在各层代理。而各层的委托代理关系由于其利益并不总是一致，存在道德风险，即政府官员与全体人民的利益可能并不一致，企业经理和政府官员的利益并不一致，那么政府官员和企业经理有偏离全体人民利益最大化德动机。相比于所有人清晰的私有企业，当所有人利益受到侵害时，国有企业发现和制止这种侵害都更为不易，再考虑到由于旧有体制因素使得价格信号无法正常释放而带来的资产贱卖，因此如果不进行国有企业产权改革，国有资产会像雪糕一样流失。即使不考虑“所有人缺失”带来的委托代理问题，国有资产流失的评判也是个大问题。萧灼基认为国有资产有部分高估，因为原有国有资产存在着大量无法偿清的坏账，这些资产从会计角度来看已经没什么价值了，而且如果不及时处理，制度性的精神磨损要比物质磨损更严重。樊纲承认产权改革带来了国有资产流失，但不严重。他认为产权改革只是国有资产从经营性项目（国企为代表）向非经营性项目（社保，基础建设等公共产品）转变，而这种转变恰恰又促使国有资产的实际掌控人——政府的职能由全能型向服务型转变。无疑，政府职能的转变对建立公平公正的市场规则起到关键性作用，因此这种产权改革由资产形态转变造成的损失要远小于它当期和未来的经济和社会效益。 反对产权改革的学者，认为改革后国有资产流失现象更严重了，或者尽管产权改革减缓了国有资产流失的程度，但是它严重损害了社会公平，这个代价或许比它带来的收益更大。显然，反对派的前一种逻辑和改革派的前一种逻辑针锋相对。林毅夫质疑产权改革对促进国企提高效率的必要性，他认为国企的“政策性负担”过重是造成国企效率低下的主要原因。国企由于历史和现实原因，需要投资于我国不具备比较优势的资本密集型产业或产业区段而形成战略性政策负担以及承担过多的冗员和工人福利等社会性政策的负担，这些无疑加重了企业的运行成本。而在市场经济的条件下，这些成本有隐性变成了显性，使得国有企业效率低下的表象更为明显。但是如果我们对国企剥离了“政策性负担”，那么国企的效益就可以改善，即产权改革不是国企提高效率的必要条件，从而也可以消除因产权从全体人民到私人的变更而带来的国有资产流失。郎咸平从实证角度认为国企效率要比私企高，并且在案例研究的基础上，提出在国有企业产权改革中存在着国有资产的大量流失，严重损害了国家和广大职工的利益，是“民企瓜分国有资产的一场盛宴”。而反对派的后一种逻辑认为，产权改革对减轻国有资产流失有帮助，但是不恰当的所有人变更造成了更大的公平问题。如秦晖认为国企产权私有化无可厚非，但是前提是在转变过程中需要公平公正，不然就会引发俄罗斯私有化式的“权贵私有化”悲剧，他认为捷克的“民主私有化”虽然损失了变更过程中的部分效率，但是赢得了“起点的公平”，这对消除“权家通赢进而赢家通吃”的“尺蠖效应”无疑是具有巨大作用的，而产权改革后进行的管理人收购方式（MBO）更像是一种“权贵私有化”，因此，在没有“起点的公平”的前提下，尽管以MBO等方式快速推进国企产权改革可以减少交易成本，但很可能将催生一大批“权贵资本”，这或许会影响到更为重要的社会层面的稳定问题。 由上可知，改革派的前一种逻辑与反对派的前一种逻辑相对，而改革派和反对派的后一种逻辑更多的是公平和效率之间的权衡，因此争论焦点主要在于前者。评判前者观点对错的核心在于国企和私企的效率孰低孰高。如果私企的效率要比国企高，那么反对派的前一种逻辑就不再存在，那么他们就要在公平问题与之对抗了。如果国企的效率要比私企高，那么改革派的前一种逻辑就“阵亡”了。由于效率问题是他们的必争之地，但是一百个经济学家有一百零一种说法，而且每种都有一定的道理，在选择方法和变量具有差异性的基础上，两者的实证研究谁也不输谁，看来我们对他们观点的评判似乎遇到了困难。因此，下文笔者拟以政策视角对国有资产流失的原因。二．政策视角的国有资产流失的原因分析 由于改革开放三十多年以来，政治总体稳定，经济水平显著提高且国有企业发展越来越好，我们可以推断政府的政策大体上是合理的。因此我们有理由相信决策者通过权衡各方观点，综合考虑各种变量，所作出的政策应该是对当今经济现象的最接近的反映，故政策的实施与理论的适用具有一致性。接下来我们将考察政府有关国有企业的政策以此来推断那个逻辑更合适。