哆啦爱梅
参考下：关于新一轮土地利用总体规划修编若干问题的思考 摘 要 本文通过回顾土地利用总体规划的历史变化过程，分析现行土地利用总体规划的问题和矛盾，针对新一轮规划修编中需要解决的问题和矛盾，结合国家、江苏省有关政策规定和实际，主要以定性研究的方式提出若干方法和途径。 关键词 土地规划；修编；研究；江苏省 土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是落实土地用途管制制度的重要依据。2004年6月，国土资源部下发了《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》（国土资发[2004]133号），着手启动新一轮土地利用总体规划修编工作；2005年5月，国务院办公厅下发了《关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号），正式开始了新一轮土地利用总体规划修编工作，并对有关工作内容提出了比较明确的要求和规定。为开展好此项工作，结合江苏省的土地利用规划工作的实际，我们对新一轮土地利用总体规划修编中的若干问题进行了粗浅的分析和思考。希望通过找出问题和矛盾的解决办法和出路，为做好新一轮土地利用总体规划修编工作提供一点思路。 一、土地利用总体规划的发展历程 （一）第一轮土地利用总体规划(1987—2000年) 1986年，我国颁布实施了建国以来历史上第一部对城乡土地利用活动统一规范管理的《土地管理法》（1986年6月25日，经第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过）。1987年，我国第一轮覆盖全国范围的土地利用总体规划编制工作开始展开，到1992年前后在全国普遍推开，规划的目标年为2000年。 该轮规划主要思路是借鉴农业区划成果、国土规划成果和联合国粮农组织（FAO）《土地利用规划指南》，以控制建设用地总规模，协调各部门用地需求为重点，提出实现“一保吃饭，二保建设”的规划目标。江苏省按照以上要求和有关技术路线，编制了首轮《江苏省土地利用总体规划（1987—2000年）》，但由于当时客观原因的存在，该轮规划编制完成后，基本上没有得到实施。 （二）第二轮土地利用总体规划(1997—2010年) 1996年，原国家土地管理局提出对第一轮土地利用总体规划进行修编的设想。在1997年全国宏观经济调控和严格保护耕地的环境和政策背景下，结合中央《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11号）和修订《土地管理法》的需要，在全国范围内开展了第二轮土地利用总体规划的修编工作（即现行土地利用总体规划）。从1997年开始，江苏省展开了《江苏省土地利用总体规划（1997—2010年）》的编制与修订工作，并于2000年基本结束。该轮规划基期年为1997年，规划目标年为2010年，并远景展望至2030年；其重要特点是形成了一套较为成熟的土地利用总体规划编制技术路线和规程及规划控制指标体系，建立了乡、县、市、省和国家的五级土地利用规划体系和管理方法，为保护耕地尤其是强化对基本农田的保护，节约利用土地资源，合理控制建设用地规模特别是规划建设占用耕地数量，兼顾社会效益、经济效益、生态效益的统一，保障经济社会全面、协调、可持续发展奠定了坚实的基础。 （三）第一、二轮土地利用总体规划的意义和作用 第一、二轮土地利用总体规划的编制与实施，加强了对耕地尤其是基本农田的保护，保障了经济建设合理的用地需求，一定程度上带动了区域之间、城乡之间的协调发展，优化了生产力布局，提升了经济发展的质量，改善了生态环境建设，促进了经济社会的可持续发展。但是由于社会经济、技术和政策制度因素的影响导致规划适用性不足，规划管理的风险与难度加大： 1、社会经济因素对土地利用总体规划实施的影响 ⑴规划编制与实施阶段巨大的宏观经济环境差异导致规划适用性不足 1998年以来，江苏省经济投资规模逐年递增，全社会固定资产投资完成额年均增长率达14.7％，远高于同期GDP平均增长速度。同时，基础设施建设、城镇新区开发、（新）工业集中区的发展使耕地占用率显著上升。社会经济宏观环境变化对土地利用总体规划主要目标（如建设用地总规模与耕地保护）产生强烈冲击，客观上影响了规划实施进程。 ⑵经济总量急剧扩张与经济结构大幅调整加大了规划管理的风险与难度 人口总量增长、固定资产投资与经济结构调整是规划实施期间江苏省建设用地扩展的主要驱动力，其中人口总量增长1％，建设用地增加0.44％；固定资产投资增长1％，建设用地平均增加0.077％；二三产业增加值比重在现有水平上提升1％，苏南地区建设用地数量将增加1.095％，苏中地区建设用地数量将增加1.079％，苏北地区建设用地总量将增加0.448％。 事实上，外延式发展导致的高速经济增长不仅成为江苏省耕地资源快速减少的主要原因，同时也是江苏省日益严峻的生态环境危机的主要原因。虽然现有规划编制过程中对江苏省经济增长速度有较为准确的把握，但受数据资料等因素影响，长期以来我们对土地利用结构变化与经济增长的数量关系把握不够充分，加上对经济增长方式转变进程过于乐观，直接导致经济增长对土地利用结构的冲击远远超出规划预期。 江苏发展实际表明，大部分地区都不可 能超越经济增长的阶段性。虽然江苏部分地区已经具备发展高科技产业的实力和经济水平，但对于大部分地区而言，不可能通过大力倡导发展高新技术产业就能够使经济增长中的土地代价（主要表现为农业用地和生态用地损失）在短期内迅速下降。同时，实证研究也表明，在经济较为发达的苏南地区，第三产业相对于第二产业比重的上升已经对建设用地规模扩展起到了显著的抑制作用；在苏中地区，这一经济变量对建设用地扩展的作用方向为负，但不显著；在苏北地区，这一经济变量对建设用地扩展的作用方向为正。这更加充分地说明，经济增长过程中从建设用地迅速扩展到平缓增加不可能一蹴而就，只能是经济发展自身演进的结果。 现行规划对产业结构调整引起的土地利用变化强度整体估计不足，同时对产业结构升级对建设用地扩展的抑制作用过分乐观，从而对土地利用总体规划实施的难度估计不足，在建设用地控制指标设计上缺乏适度弹性，导致不同地区、不同规模城镇的扩展均超出预计水平。 2、技术因素对土地利用总体规划编制实施的影响 ⑴数据不足是现行规划科学性的重要障碍 现行规划编制的基期年时值国家完成全国土地利用详查资料汇总工作，因此规划现状资料的完备性与准确性在很大程度上能够满足规划的部分需要。但是由于土地利用历史资料缺乏、部分地区土地数据严重失真和1996年进行全省、全国土地详查数据汇总时部分地区（主要是经济发达地区）的土地数据并未及时更新，导致现行土地利用规划编制的数据基础失实，使得江苏省土地利用总体规划的数据资料相对不足。 ⑵规划灵活度不够是规划方案实施难的一个原因 耕地总量动态平衡是现行土地利用总体规划的基本指导思想。虽然《土地管理法》要求省级政府负责辖区内的耕地总量平衡，但并未从区域土地利用效益差别与比较优势角度出发设计出能够灵活实施耕地总量动态平衡的政策体系。 ⑶基础性研究不足影响现行规划的实用性 虽然江苏省现行土地利用规划在首轮规划基础上采用了改进后的规划方法与规划理念，但是由于受数据约束与理论研究限制，规划方法在融合土地利用结构演变规律与政策调控意愿方面的实用性不强。由于缺乏关于经济发展与土地利用结构变化关系的基础性研究，导致在土地利用总体规划中难以兼顾政策目标与土地利用现实。 3、政策制度因素对土地利用总体规划实施的影响 ⑴土地产权制度不完善导致规划控制对象不够明确 土地产权边界不清与产权主体模糊是当前我国重要的土地问题，对土地利用规划实施造成了不利的影响。土地产权问题一方面使土地利用规划的实施主体——地方政府行为发生偏离，同时使规划缺乏民众监督的支持。 ①中央政府与地方政府土地产权关系与利益的不一致使土地利用总体规划在地方层次缺乏自我实施的基础。 ②集体土地产权关系不清与所有权主体缺位也对土地利用总体规划的实施产生不利影响。 ③由于土地产权关系与利益关系模糊，规划实施的公众监督机制难以运作，使规划实施监督成本相对高昂，违反规划用地的行为时有出现。 ⑵土地市场化配置机制未充分形成致使规划在实施中发生偏差 由于现行规划的编制的一个重要前提是土地利用从粗放经营向集约利用转变，尤其是城镇内部低效利用土地的再开发。但是，由于土地资源市场配置机制尚不够成熟，政府过度干预，在地方政府追求地区经济总量最大化的动机下，更容易导致土地资源过度供给、价格过低，引起了土地过度需求和低效利用。土地利用总体规划的城镇规模控制目标在内涵与外延意义上均未得到很好的实现。 ⑶土地管理体制影响了规划实施监督 地方政府是城镇土地的事实所有者与各类土地的管理者，掌握了极大的土地调控权力。为了实现任期内的政绩最大化，地方政府片面追求GDP的提高，土地往往成为推动经济增长的重要“杠杆”。其结果，不仅提高了经济发展的过度性土地代价，还使未来的土地供应难以持续。而耕地与生态保护等具有公共物品属性的土地管理活动在地方上严重供给不足，导致土地利用规划的耕地保护等目标难以在地方上得到具体落实。 事实上，在上下级政府之间也存在着一定程度的共同土地利益，因为在中国的统计制度下，下级政府辖区内的经济增长成果同时也是上级政府的业绩评价标准。因此，只要土地资源为地方政府控制，而且缺乏科学的发展观与政绩观的指导，土地规划实施失效的问题就难以解决。就现行土地利用规划实施的主要时期来看，原土地管理体制下地方政府行为异化是土地利用总体规划难以得到全面落实的一个重要原因。 二、新一轮土地利用总体规划（第三轮土地利用总体规划）修编的思考 （一）关于土地利用总体规划体系的思考 目前，规划理论上，我国的土地利用总体规划体系主要分为三个层次，即土地利用总体规划、土地利用专项规划（含土地开发整理规划、基本农田保护规划、土地综合整治规划等）和土地利用详细规划（含城镇土地利用规划、乡村土地利用规划、土地开发整理项目规划设计等）。在这一体系下，根据1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订通过的《土地管理法》第三章第十 七条“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。”的规定，土地利用总体规划为全国、省（自治区、直辖市）、地（市）、县（县级市、区）和乡（镇、街道、场）5级的规划体系。 针对目前规划编制和实施管理中出现的问题，结合新形式下发展规划的要求，为完善土地利用总体规划编制的体系，明确各级规划的职能、内容和重点，充分发挥各层级规划的作用，我们认为应当在现有的法律法规和理论基础的框架下，对现有规划体系及其内涵和调整内容、对象进行适当整合，突出重点。 1、进一步明确省内（省、地、县、乡）四级行政区域的土地利用总体规划的定位和内涵 ⑴省级土地利用总体规划 省级土地利用总体规划属于次概念性、战略性和政策性的宏观规划，其职能和重点与全国土地利用总体规划相近。基本内容应当是提出全省土地利用的战略目标，确定土地开发、利用、整治、保护的重点项目和重点区域，提出区域协调发展、城乡协调发展的土地利用政策，协调全省性的骨干基础设施建设的用地关系，提出不同地区的土地利用方向、目标和重点，宏观控制和体现全省耕地总量动态平衡目标、基本农田保护目标、规划建设用地尤其是规划建设占用耕地规模、多途径补充耕地目标，为下级规划提供控制依据和区域发展平衡的导向。 因此，从省级土地利用规划的内容和功能上看，应当在完成空间规划功能的同时，转变为具有一定的国土规划内容和功能的概念性规划。从全省的土地资源的承载能力、容量和配置方向、方式入手，强化不同经济区域和不同产业结构、层次的横向关联关系研究，深化区域间空间概念基础上的战略性关联作用研究。 ⑵市级土地利用总体规划 市级土地利用总体规划属于过渡层次的中观性、政策性规划。其基本内容应当是在上级规划的控制下，提出各类土地供应的总量控制指标和确定本行政区域内的土地开发、利用、整治、保护的重点区域和重点工程，重点解决好市域内城镇体系规划、城市总体规划、骨干性基础设施规划、产业布局规划、生态环境建设规划等各类规划用地规模和布局的协调与控制问题。 由于市级规划的功能和定位，在很大程度上已经不能够满足土地利用活动的管理需要，同时市本级规划不能完全担负起落实省级规划确定的跨行政区域的区域性发展协调功能，因此，应当弱化市级规划的功能。但在弱化市级规划的同时，应当突出和强化市本级城郊结合部土地利用规划的研究。通过市本级城郊结合部土地利用规划的研究，控制和协调发展空间的定位和规模控制问题。 ⑶县级土地利用总体规划 县级土地利用总体规划属于管理型规划，在各级规划之间主导性地担负着承上启下的协调和落实功能。其基本内容应当是落实上级规划的各项主要控制性指标；重点在于定性、定量、定位、定序，在土地开发、利用、整治、保护的层面上确定各类用地的类型、规模、范围和时序；核心内容是土地用途分区，包括基本农田保护区、一般农地区、园地区、林地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、工矿建设用地区、村镇建设控制区、土地开发整理区、风景旅游生态环境保护区等。 ⑷乡镇级土地利用总体规划 乡镇级土地利用总体规划属于实施性的微观控制性规划。重点应当是在县级规划的各类土地用途分区和用地规模的控制下，详细确定各个地块的规划土地用途，其详细程度应当达到控制性详细规划的深度，规划成果的侧重点应当放在规划图件和控制性规划设计原则的编制上，以满足土地用途管制和其他各项土地利用活动管理的需要。 目前规划编制和实施中，土地利用控制性详细规划的缺位，客观上已经造成了与建设管理部门的村镇布局规划、村镇建设规划、城市总体规划、城市控制性详细规划的脱节和不协调。虽然乡镇级土地利用总体规划已经在一定程度上发挥着控制性规划的作用，但是总规毕竟不能代替详规。因此，新一轮土地利用总体规划修编中，应当结合土地利用规划管理信息系统的建立，将乡镇级土地利用总体规划深化为具有控制性详细规划内容、功能和作用的规划设计层面的规划。 2、补充和深化规划体系层级间区域性土地利用总体规划 区域性土地利用总体规划属于大致介于相邻两级土地利用总体规划之间的衔接性规划，是统筹区域之间、经济发展带和城乡之间协调发展的指导性规划。在市级土地利用总体规划和城乡结合部土地利用总体规划在基础上，在省级土地利用总体规划的架构下，应当建立跨行政区域的地区性土地利用总体规划，完善土地利用总体规划的空间规划功能，一定程度上体现国土规划的分区域协调引导功能。 ⑴地区性土地利用总体规划 地区性土地利用总体规划是介于省级规划和市级规划之间的规划层次，其规划内容和方法侧重于空间规划。它是在具有一定同质性和关联性的自然、社会、经济属性的地区的基础上，根据差异性原则进行地域分区，依据联合国粮农组织（FAO）《土地利用规划指南》确定的规划思路和方法，整合地区性的城镇体系和城市总体规划点轴结构、骨干性基础设施规划节点效应、 生产力布局（含第一、二、三产业）规划等区域性专业规划对各类用地的有效、合理需求，提出统筹区域土地利用和经济发展布局、产业结构层次统筹发展，优化城乡和人口布局和结构，促进集约节约利用土地，协调土地利用与生态环境建设的土地利用地域发展核心策略。 江苏省可以根据苏南、苏北、苏中，沿江、沿海、沿东陇海、沿沪宁高速沿线、农业主产区等分区域，进行区域性土地利用总体规划的研究和编制。 ⑵市区土地利用总体规划与城郊结合部土地利用总体规划 市区土地利用总体规划是介于市级规划和县级规划之间的规划，主要应当结合城市总体规划和城市控制性规划，着重细化存量土地用途分区和分工的不同功能性区域布局的控制性和引导性安排。市区土地利用总体规划的成果主要为较大比例尺的市区土地利用总体规划图，建议为1：5000比例尺，局部重点区域至1：2000比例尺。 城郊结合部土地利用总体规划是控制城市（城镇）规模、协调城乡过渡地区农地转为建设用地的速度和时序的重要指导性控制规划，以城市（城镇）总体规划范围为界限，针对已划入城市（城镇）总体规划范围之内的土地利用和范围之外的土地利用，着重分类别安排开发用途、方向、时序和强度。市区土地利用总体规划的成果主要为较大比例尺的市区土地利用总体规划图，建议为1：10000比例尺，局部重点区域至1：5000比例尺。 ⑶镇区土地利用总体规划 镇区土地利用总体规划以乡镇级土地利用总体规划为基础，是对村镇建设规划和村镇布局规划不同规划功能区域土地利用控制和引导安排的细化，是建设和发展区域的控制性规划的具体体现。镇区土地利用总体规划的成果主要为大比例尺的镇区土地利用总体规划图，建议为1：5000比例尺，局部重点区域至1：2000比例尺。 （二）关于土地利用总体规划的发展空间问题的思考 1、当前规划管理技术操作层面的失误，一定程度上造成了既有规划发展空间的缺失 当前，对于新一轮土地利用总体规划修编，地方对规划发展空间（增加规划建设占用耕地指标、减少耕地保有量和基本农田保护指标）的期望与上级的规划控制要求有很大的现实差距。基层总是反映现行规划不合理，表面问题是规划建设占用耕地指标少，耕地保有量和基本农田保护指标过多，基本农田保护率过大（而且在不断增加）。 其实，除了工业化、城市（镇）化等经济社会发展确实在高位运行，需要一定数量的增量土地解决发展空间；但真正分析一下，在我们目前的规划管理技术操作层面上——乡镇土地利用总体规划修改中（我们定义为因重大布局调整而需进行的原则性规划修改）的失误给我们造成的损失和代价是巨大的，失误的直接结果是造成了规划建设占用耕地指标的蒸发、耕地保有量和基本农田保护面积的增加以及基本农田保护率的上升。 因此，必须对目前的规划修改管理方式进行修正，否则规划修改次数越多，耕地保有量和基本农田保护面积及基本农田保护率就增加的越多，规划建设占用空间就减少的越多。在规划修改时，应当对节余的规划建设占用耕地指标进行妥善安置处理；对增加的耕地保有量要通过核减规划中的补充耕地控制指标达到平衡；对增加的基本农田保护指标及时储存调减，这是保证我们现行规划建设发展空间不减少的关键所在。作者1根据几年来的规划管理工作时间，按照规划管理的基本技术要求，拟订了《江苏省土地利用总体规划修改方案及其实施影响评估报告编制要点（征求意见稿）》，并由作者2在江苏苏地源土地整理规划设计有限公司的规划修改具体业务工作中予以试用。 2、新一轮土地利用总体规划修编中拓展建设发展空间的途径 从务实的角度来将，新一轮土地利用总体规划修编的目的其实是要为江苏省2005——2020年的经济社会发展找出发展的空间。从国务院办公厅《关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号）的有关精神和要求中，可以预见到——通过新一轮土地利用总体规划修编核减现有和先行规划确定的基本农田保护指标可能性是很小的，希望国家下达江苏省大数量的规划建设占用耕地指标也是不切实际的。在土地利用总体规划的各类规划空间不能改变和突破的情况下，唯一的办法和途径就是只有通过充分利用国家现有的政策，将规划修编与开展农村建设用地整理（特别是基本农田保护区内农村建设用地整理），实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩达到我们的目的，同时又能完成基本农田保护和耕地保有量的任务。 ⑴国家的有关政策依据 2004年全国土地市场治理整顿后，国家陆续出台了若干具有重要指导性的文件，经过分析和研究，我们认为在以下的几个文件中，可以找到在新一轮规划修编可以运用的能够为江苏省今后的社会经济发展拓展空间的途径和办法——开展基本农田保护区内农村建设用地整理挂钩，将基本农田保护区内的建设用地空间数量置换出来。 ①国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号） 该文件第二部分“加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理”的总第（十）条中明确指出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设 用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”（以下简称“挂钩”） 其实，“挂钩”政策由来已久。2000年，国土资源部下发了《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》(国土资发[2000]337号)，其中第二条“立足存量，内涵挖潜，促进小城镇建设集约用地”明确提出“县、乡级土地利用总体规划和城镇建设规划已经依法批准的试点小城镇，可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧，促进建设用地的集中。周转指标由省级国土资源部门单列，坚持“总量控制，封闭运行，台帐管理，统计单列，年度检查，到期归还”。”同年，国土资源部下发的《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》(国土资发[2000]408号)，在第四条 “有条件地实行建设用地指标周转，推进国家和省级试点小城镇建设”中进一步明确提出了“为妥善解决小城镇建新拆旧过程中的建设用地指标问题，省级国土资源管理部门可以根据小城镇建设试点推进情况、试点小城镇土地利用总体规划和城镇建设规划，按照“总量控制，封闭运行，台帐管理，年度检查，到期归还”的原则，对国家和省级试点小城镇，单列编报下达一定数量的建设占用耕地周转指标。小城镇建设建新拆旧完成后，经复核认定的复垦成耕地的面积必须大于建设占用耕地的面积。”的做法。2004年，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）中，又提出“县市和乡（镇）要根据土地利用总体规划，结合实施小城镇发展战略与“村村通”工程，科学制定和实施村庄改造、归并村庄整治计划，积极推进农村建设用地整理，提高城镇化水平和城镇土地集约利用水平，努力节约使用集体建设用地。农村建设用地整理，要按照“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”的原则，按规划、有计划、循序渐进、积极稳妥地推进。” 国土资源部《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》(国土资发[2000]408号)中的建设用地指标置换政策和农用地整理指标折抵政策,为什么当时没有用到现在这个称为“挂钩”的政策，就是因为“挂钩”周转指标的身份问题在当时无法解决。我们认为挂钩周转指标应当具备两种身份，即规划建设占用耕地指标身份和耕地转用计划身份，否则就会产生一个很简单的问题——光有计划，没有落计划的空间，等于没有计划，挂钩是白忙。 ②国土资源部《关于基本农田保护中有关问题的整改意见》（国土资发[2004]223号） 该文件第一条“抓紧解决基本农田保护中基础工作有关问题，切实落实规划确定的基本农田”第一款中明确提出“土地利用总体规划确定的基本农田保护指标要在基本农田保护区范围内落实到地块”和“由于基础工作不扎实，在划定基本农田时将其他用地误划为基本农田的，要进行调整，并补划同等数量和质量的基本农田。因现有耕地数量不足难以落实到地块的部分，可将土地整理复垦新增加且经验收合格的耕地补划为基本农田。” 这个规定允许通过开展基本农田保护区内现有建设用地的整理复垦为耕地补划为基本农田。 “挂钩”政策的实施，其实从规划意义上讲，只能限于在规划的基本农田保护区和一般农地区内开展（在规划建设用地预留区内开展“挂钩”，整理复垦出耕地毫无意义），就为我们在规划修编中充分利用“挂钩”政策，通过将基本农田保护区内的建设用地整理复垦为耕地补划为基本农田，相应在另外的区域换取规划建设空间扫清了政策规定上的障碍。 ③国土
米帅峰峰
耕地后备资源是将来土地资源的开发潜力所在。山东省半岛地区土地资源的开发潜力根据《东部地区耕地后备资源调查评价技术规定》和《山东省耕地后备资源调查评价技术细则》的要求进行研究。
1)集体所有耕地后备资源:面积2933128.2亩，占耕地后备资源总量的82.0%。其中，东营1238788.0亩，潍坊577862.6亩，淄博403586.9亩，分别在半岛城市群地区居一、二、三位。集体所有可开垦后备资源2422548.9亩，占集体耕地后备资源的79.5%，其中，东营1748864.7亩，潍坊595940.6亩，淄博387574.7亩，分别居半岛城市群地区一、二、三位。集体所有可复垦后备资源168578.4亩，占89.7%，主要分布在潍坊(35228.6亩)、济南(33988.3亩)、青岛(30198.8亩)。
2)国家所有耕地后备资源:面积642169.3亩，占半岛耕地后备资源总量的18.0%，其中，东营市514156.6亩，潍坊市56082.69亩，烟台市21192.7亩，分别居半岛城市群地区一、二、三位。国有可开垦后备资源624182.7亩，占国有耕地后备资源的20.5%，主要分布在东营(514156.6亩)、潍坊(53306.6亩);国有可复垦土地19217.7亩，占国有耕地后备资源的10.1%，主要分布在烟台(8999.0亩)和济南(3291.7亩)。
耕地后备资源的权属构成见图3－1。
根据国土资源部《东部地区耕地后备资源调查评价技术规定》，结合山东半岛城市群地区耕地后备资源的实际情况，确定耕地后备资源评价的评价指数。根据评价指数将每个耕地后备资源图斑确定为易开发、较易开发和较难开发三级。评价指数大于80的为易开发耕地后备资源，介于50～80的为较易开发耕地后备资源，小于50的为较难开发耕地后备资源。评价结果见图3－2，图3－3。
图3－1 山东半岛城市群地区耕地后备资源总量
图3－2 山东半岛城市群地区可复垦土地评价
图3－3 山东半岛城市群地区可开垦土地评价
根据评价结果统计:
全部耕地后备资源中，易开垦耕地后备资源面积为2385383.4亩，占全省耕地后备资源的31.4%，其中，东营409001亩，潍坊276929.7亩，分居半岛城市群地区一、二位，较易开垦耕地后备资源3312586.4亩，占全省的43.6%，东营928405.5亩，淄博335561.2亩，分居半岛城市群地区一、二位;较难开垦耕地后备资源786645.2亩，占全省的10.4%，以东营市居多。
较易复垦耕地后备资源325260.6亩，占全省的4.3%，济南17448.3亩，烟台16668.5亩，分居半岛城市群地区一、二位;较难复垦耕地后备资源46296.1亩，占全省的0.6%，以烟台、潍坊居多。
国家级耕地后备资源中，易开垦耕地后备资源为1838289.0亩，占全省国家级耕地后备资源的33.5%，在半岛地区主要集中在东营(323797.5亩);较易开垦耕地后备资源2212491.9亩，占全省的40.3%，主要集中在东营(764157.4亩)、潍坊(179392.5亩);较难开垦耕地后备资源521991.5亩，占全省的9.6%，主要集中在东营、潍坊。
国家级易复垦耕地后备资源605000.9亩，占全省的11.0%，半岛地区主要集中在潍坊(19570.5亩)、济南(16686.8亩);较易复垦耕地后备资源264655.4亩，占全省的4.8%，在半岛地区主要集中在烟台(15983.7亩)、济南(10007.9亩);较难复垦耕地后备资源43827.1亩，占全省的0.8%，半岛地区以烟台、潍坊居多。
通过以上分析可以得出如下结论:
1)山东半岛城市群地区耕地后备资源以易开发和较易开发为主，较难开发耕地后备资源比重很小，说明本次调查确定为耕地后备资源的土地整体质量较优。
2)不同耕地后备资源类型的开发难易程度存在差别，易开发耕地后备资源是苇地、滩涂、平原荒草地、废弃压占地和程度较轻的盐碱地;较难开发、复垦的主要是一些坡度较大的山区荒草地和比较严重采空的采煤塌陷地。
zenghuo721
论文发表时间是指文章见刊时间。
首先如果论文发表纯属作者个人爱好，那么发表时间就是文章见刊时间。但是如果论文发表是用来评职称晋升的，就需要特别注意一下了，职称论文的发表是以论文被检索为标准的，并不单单是见刊，要见刊并且被检索才行，因此要区分不同的论文来看。
评职称论文发表注意事项：
1、要明确发表那种级别的期刊才可以顺利评过职称，省级以上的、或者要国家级的、核心期刊等。最好是询问你们单位管理职称的部门，评定相应级别的职称是需要发那种级别的期刊。
2、明确职称评定时间。这一点非常重要，写作论文，发表论文前，一定要了解明确职称评定时间，早做准备，因为一般论文发表的时间为3个月左右，长的则半年甚至一年，而职称评定时，有的要求必须通过数据库检索到，论文发表出刊后，几个数据库一般2个月后才能收录进去，因此，还有考虑2个月的收录时间。
角落小泰迪
曹银贵1，2 王静1 程烨1，2 郝银3 许宁1，2
（1.中国土地勘测规划院土地利用重点实验室，北京，100035；2.中国地质大学土地科学技术系，北京，100083；3.湖北省荆州市土地整理中心）
摘要：综合叙述土地利用/覆被变化研究20 多年来的研究进展，总结了在土地利用数量变化研究、驱动力研究、土地利用变化模拟研究方面取得的丰硕成果。一方面是驱动力因子的多样性；另一方面是土地利用变化模拟方法的交叉性，从数量模拟研究转向空间模拟研究，从单方法模拟研究转向多种方法结合的模拟研究，从生物物理驱动力的建模方式转向生物物理驱动力与社会经济驱动力相结合的建模方式，未来研究则要加强精度的要求，使其研究成果能真正引导土地利用规划。
关键词：土地利用/土地覆被变化；驱动力；土地利用变化模拟
土地利用/覆被变化（LUCC）研究于1995年启动。10余年间，LUCC 研究始终是全球变化研究的热点之一，并取得了丰硕的研究成果［1］。除了体现在 LUCC 监测技术、驱动力、生态环境效应和建模研究等不同方面外，LUCC 研究在理论上也取得了非常大的突破。土地利用/覆被变化研究之所以能够取得重大突破，一方面是因为土地利用/覆被变化是引起其他全球变化问题的主要原因，因而在全球环境变化与可持续发展研究中占有重要地位；另一方面是因为地球系统科学、全球环境变化以及可持续发展涉及到自然和人文多方面的问题，而在全球环境变化问题中，土地利用/覆被变化可以说是自然和人文过程交叉最为密切的问题［2］。LUCC 的研究起初是从全球变化研究入手，发展到现在，开始重视典型区的研究；从简单的数量研究发展到空间变化上的研究；从简单的土地利用转换的研究发展到生态足迹、能流与物流的转换研究。总的来看，LUCC 的研究是越来越微观，在此简要回顾一下 LUCC 研究的进展。
土地覆被是指存在于地表的植被（自然的或者是种植的）以及人工建筑，例如水体、冰面、裸露的岩石、沙地都可以认为是具体的一种土地覆被形式［3］，土地利用则定义为同时包括改变土地生物物理属性的利用方式和产生这种利用方式的目的［5］。土地利用的形式是多种多样的，耕地、林地、园地等都是土地利用的类型。从土地覆被与土地利用二者的含义来看：土地覆被主要是指自然的地表形态，而土地利用重在突出人类的社会经济活动对土地资源的作用，体现出了土地的使用状况或土地的社会、经济属性；因此土地利用和土地覆被构成了土地的两种属性［2］。通常情况下，土地覆被的变化会影响土地利用决策，土地利用变化则会导致土地覆被变化，再影响到土地利用决策，从而产生新一轮的土地利用变化［4，5］。由于当代的土地覆被变化主要是人类对土地利用影响造成的，所以认识土地利用变化，是了解土地覆被变化的首要条件。
自20世纪90年代以来，全球环境变化研究领域逐渐加强了对土地利用/覆被变化的研究。“国际地圈与生物圈计划”（IGBP）和“全球环境变化人文计划”（IHDP）于1995年共同发起了“土地利用/覆被变化”（LUCC）研究计划，并于1996年提出了5个关于土地利用/覆被问题及3个焦点［6］。5个框架问题是：①过去的300年中人类的活动是如何改变土地覆盖的？②在不同的历史阶段、不同地理单元，土地利用变化的主要人为因素是什么？③在今后50～100年中土地利用变化将如何影响土地覆盖？④直接的人文和生物物理过程是如何影响特定土地利用类型的承载力的？⑤气候和全球生物地球化学作用怎样影响土地利用和土地覆盖？反之又如何？3个焦点是：①土地利用动态变化——典型对比分析研究；②土地覆被动态变化——直接观察和诊断模型；③区域的与全球的模式——综合评价的框架。总的来看，土地利用变化研究主要是理解土地利用变化的原因和结果，同时模拟土地转换的时空类型［7］。
1 土地利用数量变化研究
区域土地利用变化包括土地利用类型的面积变化、空间变化和质量变化［8］。面积变化首先反映在不同类型的总量变化上，通过分析土地利用类型的总量变化，可了解土地利用变化总的态势和土地利用结构的变化［9］。目前土地利用的数量变化指标有：土地利用变化的幅度、土地利用变化的速度和土地变化的区域差异。通过各地类之间的转化，得出土地利用的转化矩阵。
2 驱动力研究
有关 LUCC 驱动力的研究是探索 LUCC 驱动机制的核心问题［10］。Riebsame 认为土地利用变化的预测研究是很艰难的，因为它需要了解土地利用变化的根本性的驱动力［11］，而土地利用预测模拟研究的先决条件是要确认最重要的驱动力［12］。纵观国际上土地利用/覆被变化的驱动机制研究，目前主要是通过大量的案例与比较，探讨土地利用/覆被变化的动力学机制［13］。Fu Congbin 认为土地利用/覆被变化的驱动力是：气候变化和人类活动［14］，由此可见驱动力研究指标的选取一方面与自然状况有关；另一方面与人类活动有关。因此驱动力通常分为生物物理（bio-physical）和社会经济（socio-economic）两大类。生物物理驱动力包括自然环境的特征和过程，例如气候变化、地形、火山爆发、植物演替、土壤类型和过程、自然资源的有效性等［15］；而社会经济驱动力则包括人口变化、贫富状况、技术进步、经济增长、政治经济结构以及价值观念等［6，16，17］。有的时候驱动力与被观察的土地利用变化在空间或时间上相差甚远，经常涉及宏观经济政策的转变和政策的变化，这些都是很难预测的［18］。由于不同区域土地利用的驱动机制存在一定的差异，因此驱动力方面的研究都是以单一的区域为研究对象。A.Veldkamp 认为土地利用变化的驱动力因子随着比例尺的不同而发生变化：在农田比例尺的情况下，主要是由社会性的和易近性的驱动因子在起作用；在景观研究尺度内，主要考虑的是地形和农业气候条件；在区域和国家尺度下，气候、人口和宏观经济政策将共同作用［12］。
2.1 生物物理驱动力
对于区域性的土地利用/覆被变化研究而言，生物物理方面的驱动力对土地变化的影响在一个比较短的时间段内是比较小的，通常也是不显著的。石瑞香的研究表明，自然（气候）因素并未构成样带上近年来土地利用（尤其是耕地）变化的主要驱动力［19］，但是并不是没有影响的。邹亚荣在中国农牧交错区土地利用变化的研究中表明，青藏高原的上升是晚新生代北半球气候变化的重要驱动力，引起了我国北方气候的干旱，对我国农牧交错区的形成，特别是对东部草地变化产生了影响［20］。叶宝莹在嫩江中上游地区的土地利用变化研究中选取了高程、坡度作为土地利用变化驱动力的指标，结果表明二者与土地利用变化的线性关系明显［21］。地貌类型也会影响土地利用的变化，草地受地貌条件的影响与控制较耕地小［22］；城市的边缘区的土地利用会受到地形的影响，北京城乡过渡区的土地利用变化的发展趋向，在地域上深受西北部山地的阻力作用，可能会形成不对称发展［23］。袁俊在湖北省土地利用变化的研究表明，湖北省土地利用年变化率较低，主要是由特殊的地形限制的［24］。赵庚星认为50年前黄河三角洲地区的土地利用变化主要是受气候因素、风暴潮和黄河改道等自然因素驱动［25］。
2.2 社会经济驱动力
土地利用是社会的一面镜子［26］，土地利用变化能够很好地反映社会经济发展的历程。土地资源条件虽是土地利用结构形成的决定性因素（基础因素），但是对于人类活动而言，这种变化是缓慢的，Elena G.Irwin 认为人类活动是引起土地利用变化的一个主要成分［7］，因此分析社会经济因素对土地利用变化的作用摆在首要的位置［27］。陈百明认为在社会经济驱动力方面，土地利用变化与人口增长之间有明显的联系，但同时这一变化与技术进步、富裕程度、经济状况，以至文化、宗教、军事等之间也能找到一定的相关关系［28］。并且大部分的案例研究都突出了政策对土地利用变化的重要作用，例如京都草案这一国际性的环境政策将对未来的土地利用变化产生深远的影响［29］。龙花楼研究表明几年或几十年的土地利用变化主要是由人类的社会经济活动影响所导致［30］。袁俊认为城镇人口的迅速增长、第二产业的发展、对土地产品的需求变化和交通条件及政府政策等社会经济驱动力导致了湖北省的土地利用变化［24］。周青在农地利用变化驱动机制的理论分析的基础上，构建了农地利用变化强度的指标体系，在指标体系中特别引入了邻近城市的辐射和耕地保护政策对土地利用变化的影响［31］。陈百明为深入分析和认识耕地占用与 GDP增长的关系，运用了 Decoupling （脱钩）理论，开展我国耕地占用与 GDP 增长的脱钩研究，揭示了我国各类区域耕地占用与 GDP增长的相互关系的典型模式［32］。王秀兰认为随着人口数量的变化，供人类生活、生存所需的耕地资源数量在不断地变化，因而，耕地的生态环境背景质量发生着相应的变化［33］。对于城市土地利用而言，交通条件对土地利用类型的转变起到了内因作用，转化为城镇用地的土地利用类型与距交通干线的距离有一定关系［13］。
3 土地利用变化驱动力模拟
土地利用系统的复杂性需要多学科的分析［34］。A.Veldkamp 认为土地利用模型应该代表土地利用系统部分的复杂性；能够检验社会和生态系统结合的稳定性［12］。土地利用变化模拟是为了明确土地利用变化的原因，定量地证明多个因素对某一个因素的关系和影响，不同的模拟方法已经在土地利用变化中得到广泛应用。起初，土地利用变化模拟的研究重在生物物理因子方面的模拟研究，例如海拔、坡度、土壤类型等。后来根据研究的需要，土地利用变化社会经济驱动力方面的数据整合到模型中［35］。但是社会经济指标缺少空间上的简化数据，这样将很难将社会和自然数据结合起来。A.Veldkamp 认为生物物理过程的空间单元和行为组织者决策的空间单元是不一样的［12］。
在土地利用变化模拟研究的开始阶段，基本上都是从数量上进行研究，后来由于遥感技术、空间地理信息系统技术的发展，从空间上实现了土地利用变化的模拟。同时研究的方法也有很大的提升，从单一方法的模拟研究发展到多种方法的结合。
3.1 土地利用变化的数量模拟
土地利用变化的数量模拟是从数量的角度来分析模拟土地利用变化的过程。彭文甫首先利用因子分析的方法，确定了影响土地利用变化的相关因子，然后采用多元线性回归分析的方法，预测了土地利用的变化［36］。王波利用多元相关分析的方法对经济管理体制对土地利用变化进行了模拟，用具体的产值代替了无法量化的经济管理体制［37］。张海龙利用马尔柯夫模型，确定了渭河盆地各土地利用类型之间相互转化的初始转移概率矩阵，从数量上预测了该研究区土地利用变化［38］。虽然马尔柯夫模型在土地利用变化数量研究上表现出较好的应用性，但是由于这种预测是以末期和基期的时间间隔为预测单位，所以只能预测时间间隔整数倍的特定时期的情况，其灵活性和适用性受到限制［39］。由于灰色预报模型克服了统计回归分析方法需要大样本序列的弊端，吴素霞利用该方法预测了石家庄地区未来15年内耕地面积的变化趋势［40］。吴普特采用 BP 神经网络的方法对耕地减少进行了预测，将影响耕地变化的各驱动因子作为神经网络的输入层神经元，将耕地面积作为输出层神经元，经过反复的训练模拟，表明采用 BP 神经网络的方法在预测耕地资源减少量时精度较高，可靠性较好［41］。另外还有利用元胞自动机的方法研究土地利用变化，重在空间上的变化模拟。
3.2 土地利用变化的空间模拟
土地利用变化的空间模拟主要是从土地利用/覆被在时间序列上的变化过程进行模拟预测，另外还包括从主要的驱动力入手进行空间上的模拟预测。土地利用变化的空间模拟主要是在一些空间变量间建立关系函数，并模拟预测土地利用变化［42］。众多学者在高度集聚尺度下进行土地利用变化的空间简化模型研究，例如单个的景观元胞。同时利用遥感影像获得空间研究数据，使与土地利用变化相关的基本地理单元和环境过程概念化［7］。Kasper Kok提出了土地利用转换及效应（CLUE）模型框架，这是一个合理的少见的空间简化土地利用模型，该模型用来分析复合比例尺条件下的土地利用变化问题［43］。摆万奇利用Logistic逐步回归模型，从空间上确定了主要的驱动因素及其定量关系［10］。叶宝莹在GIS的支持下，利用空间相关分析筛选出影响土地利用变化的主要因子，并利用空间多元线性回归函数求得研究区土地利用程度变化模型［21］，目前应用较多的是将多种研究方法综合起来运用。Bryan C.Pijanowski 将 GIS 和神经网络结合起来研究土地利用转换模型（LTM），从空间上来模拟土地利用变化的复杂过程，这一模型把社会经济、政策和环境等变量作为输入，并建立起了土地利用变化与公路、高速公路、居民点道路、河流、湖岸线之间的空间函数关系［42］。现阶段土地利用变化的模拟主要是针对单一的土地利用类型的变化模拟，例如国际上许多学者利用元胞自动机（Cellular Automata）开展城市增长的模拟研究［44，45，46］。有研究者利用神经网络的元胞自动机来模拟复杂的土地利用，整个模型的结构十分简单，用户不用自己定义转换规则及参数，该模型是在ARC/INFO GRID环境下利用AML宏语言写成［47］。侯西勇运用马尔柯夫的元胞自动机模型模拟研究区2010年土地利用的数量和空间分布，结果比较可信［48］。
4 土地利用模型的精度分析
土地利用模型的精度分析又叫模型的不确定性评价，反映数据输入及模型本身存在的不确定性和产生的结果［49］。模型的不确定性包含输入数据的不确定性和模型结构的不确定，遥感数据的获取会存在不确定性，例如在其纠正时采用的地面控制点的误差是不可能消除的，纠正过的遥感数据或图像产品也始终不能与地面实况完全一致，不同程度上存在着残余误差［50］。同时在影像解译的过程中也会出现适当的误差而产生不确定性。另外在数据转换的过程中，比如矢量到栅格的转换，就会产生新的不确定性。由于模型的结构是基于数学方法，用简化的数学模型来模拟复杂的行为，这也是一种非常重要的不确定性。为了减小不确定性，应该避开矢量—栅格数据的转换过程，同时使用高分辨率的土地利用数据，在模拟分析的过程中，分类型单独预测模拟，然后再综合分析［48］。
为了增强土地利用变化科学的研究，必须从三个方面入手。首先是数据方面的准确性，其次是方法的先进性；再次是理论的新颖性，这三个方面是相互联系的。在土地利用变化研究的过程中，要重点突出决策层思想，在空间上体现人类活动对土地利用变化的影响。要更好地发展土地利用变化的经济模型，这需要比较成熟的空间经济理论作为支撑，这样才能解释移民、雇用增长、政府行为的时空类型，这些都会影响到土地利用变化。利用相关模型分析土地利用的环境影响评价、政府决策和政策形成。同时在土地利用变化研究的过程中，应该注重多种方法的结合，选择精度最优的方法来提高研究成果的可信度与参考性。
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