公权与法治杂志社

一、“公权”与“私权”划分的意义 1、“公权”与“私权”的定义及其性质 “公权”即指公共权力，首先表现为政治权力。政治权力是“政治主体对一定政治客体的制约能力和力量”。公共权力指的是公共行为主体对公共性为客体的制约能力和力量。“私权”即指公民权利。公民权利首先表现为政治权利。政治权利是“根据宪法、法律的规定公民参与国家政治生活的权利”。公民权利的外延大于政治权利的外延，指的是根据宪法、法律的规定公民享有参与公共社会生活的权利。其中，对国家政治生活的参与是公民权利的首要内容。利益的存在形成了对“公权”和“私权”进行划分的根本理由，利益的内在矛盾特性决定了公共权力和公民权利的特性，形成了公共权力和公民权利存在的基础。 （1）公共权力具有权威性和至高无上性，公民权利具有神圣不可侵犯性。公共权力的来源和基础是公共利益，公共利益具有公共性和最高权威性，公共权力部门（个人或机构）得到公众授权，代表公众行使公共权力，追求和实现公共利益。公民人人生而平等，个人权利神圣不可侵犯，这是现代政治的基本信念。因此，当公共利益与个人利益完全一致的时候，二者可以并行不悖，个人利益和权利将得到保护。但是，一旦公共利益和个人利益不相一致，甚至相互矛盾，公民权利就会受到代表公共利益的公共权力部门和个人的威胁和侵害。此外，社会成员出于个人私利，也可能会违背公共权力意志，增加公共权力运行成本。在这种情况下，“公权”与“私权”之间就存在着严重的界限不清的问题。如果从理论上对“公权”和“私权”进行的界限进行清晰的划分，从法律上对“公权”和“私权”的界限进行明晰的规定，就能保证公共权力有效行使，并使公民权利得到有效保障。 （2）公共权力表现为在全社会范围内对全体社会成员具有的普遍约束力，公民权利表现为公民在私人领域的自主和自由。公共权力因为得到全体社会成员的认可，得到法律的授权，因此，公共权力机关行使权力的行为对全体社会成员具有普遍的约束力。在非公共领域的私人领域内，公民个人行为与他人无关，享有绝对自由。划定个人自由范围，由法律做出规定，并通过确认公民权利的形式予以保护，对于公共权力机关（政府）合理合法行使其权力，保护公民权益具有重要意义。 2、“公权”与“私权”的划分及其理论与现实的意义 （1）对“公权”和“私权”进行划分是公共权力有效行使的保证。如果公共利益与公民个人利益存在矛盾或不一致的时候，就需要对“公权”和“私权”做一个划分，从理论上提供理论依据，从法律上提供法律保障，这就为公共权力机构有效行使权力提供了理论依据和法律准绳。使权力得到有效行使和利用； （2）对“公权”和“私权”进行划分是公民权利充分实现的保障。在公共利益和个人利益不一致的时候，常常会发生这样的事情，公共权力机构或者出于保护公共利益的目的，或者出于机构工作人员的私利目的却往往打着保护公共利益的旗号，对公民个人权利进行侵害。如果对“公权”和“私权”进行明确划分，就能从法律上对公民权利实行有效保护，防止公共权力机构对公民权利的损害； （3）对“公权”和“私权”进行划分能防止“公权”对“私权”的侵犯。从理论上对“公权”和“私权”进行划分，限制公共权力，保护公民权利，并从法律上赋予公共权力效力范围，规定公民权利保护范围，为二者各自的活动界定范围，能够有效防止“公权”超越其界限而产生的对“私权”的侵害； （4）对“公权”和“私权”进行划分是公民社会秩序稳定的基础。对“公权”和“私权”进行划分，能够对公共权力有效行使提供保障，对公民权利实行有效保护。权力的范围有所限制，权力的行使有法可依，并受到约束和监督，权利得到合法保护，这是对社会秩序的基本确认。经验事实表明，权力的滥用是社会动荡的根源。划分“公权”与“私权”的界限，使权力得到有效限制、权利得到有效保护，这是社会秩序稳定的基础。 二、公共权力与公民权利界限的界定 划分“公域”与“私域”的界限，界定“公权”与“私权”的关系，究其本源，就是对公共利益和公民个人利益的界定。 个人利益：指的是从公民个人角度出发，基于一定的社会生产基础之上，源于人们生理、心理需求的物质及精神需要。 团体利益：就是出于同一社会关系和社会地位的人们在维护各自利益的基础上结成的共同利益。部分社会成员或社会团体成员个人利益的交叉就构成团体利益。 公共利益：是政治共同体（国家）内全体成员共同利益的统称，它是全体社会成员在一定社会基础之上所形成的总体意志和要求的表达，是个人利益和团体利益上升到全社会范围内的利益意志的表现。 公共利益和个人利益之间既有协调一致的时候，也有矛盾冲突的时候。在二者一致的时候，个人利益的最大化也就意味着公共利益的最大化，反之亦然。当二者不相一致、甚至发生冲突的时候，划分二者的界限就显得非常必要。这种划分在理论和实践上就体现为法律对公共权力的限制和对个人自由范围的确认。 三、权力与政治权力 从政治学的角度讲，权力是人与人之间的一种关系，是一个人让另一个人按其吩咐做事的能力，是一套执行政策和决定的能动的工具。首先，权力是一种关系，是一种人对人的制约关系，是权力施动者对受动者的制动关系，同时受动者也对施动者和权力过程具有能动的反作用。其次，权力是一种能力，是一个人或者机构对另一个人或者机构的驾驭能力和制约能力；权力是一种工具，权力作为一种工具手段，是行使权力、执行政策的载体和依托。 政治权力强调的是权力的政治特征，是权力现象在政治生活中的应用和体现。政治权力表现为政治主体对政治客体的制约能力。它在本质上是特定的力量制约关系，形式上是特定的社会公共权力。根据有关权力的一般理论，政治权力是一种政治能力，也是一种政治工具，它反映的是一种政治关系，即支配与服从、控制与被控制的关系。政治权力在政治生活中还更多的表现为国家权力，反映了国家权力机构实现公共利益的行为能力。 政治权力具有如下特性： （1）权威性，政治权力的行使要得到全体公民的认可，得到法律的授权，因此，政治权力带有一定的权威性； （2）支配性，政治权力是一种支配力量，掌握了政治权力，也就掌握了社会的支配力量。掌握了社会的支配力量，也就意味着在社会价值和利益分配中处于优势地位。正由于此，政治权力才成为社会势力展开角逐和斗争的焦点； （3）强制性，政治权力也是一种要求政治服从的强制力量。它一般通过严密的组织，以行政的、经济的、法律的、军事的等多种手段作为备用，奖励和惩罚是它的基本原则。为了实现政治服从，暴力往往是后盾； （4）扩张性，政治权力具有自我扩张和膨胀的能力，它的应用边际直到遇到阻力和反弹而不能前进为止。而且，有权力的人总是倾向于滥用权力，所以，“绝对的权力意味着绝对的腐化”； （5）排他性，政治权力作为一种支配力量，倾向于排除其他权力的介入。 政治权力作为一种力量，它具有积极和消极两个方面的作用。从积极的角度讲，它是组织社会、维持秩序、实现公共政策目标不可缺少的手段。从消极的方面讲，它也是实施专制和暴政、谋取不正当利益的工具。因此，它也可以说是一种“必要的恶”。这就要求我们在肯定和发挥其积极作用的同时，还要对它保持高度戒备，限制和约束它行使的范围和方式。 四、权利及权利观念的变迁 所谓权利是指某人或某一群体所享有的从事某种行为的资格或正当性。在常见的讨论中，权利一般被分为法律权利和道德权利。前者被归结为正式的法律和行为规则，具有强制性；后者被认为是一种道德的主张或哲学观点。人权和早期的自然权利，均属于道德权利的范畴，尽管现在也经常被引申为国际法和国内法的内容。 对权利的认识和阐述有两种不同的角度。对权利的上述基本划分（即法律权利和道德权利的划分），都包含了这两个不同的角度：积极的权利观念和消极的权利观念。消极权利观念划出一个行为不受限制的领域，约束他人，尤其是约束政府不要侵占“我”的领地，那是“我”的权利范围。自由主义者所鼓吹的公民自由如言论自由等，多属于这种权利观念。这种权利观念在实践上要求政府和我们的同类不要干涉我们，让我们自己好生呆着。积极的权利观念要求别人，特别是政府给我们提供资源和支持，因而，要求政府和我们的同类要对我们承担责任。社会和福利方面的权利，如受教育权利，社会受益等权利，多属于这个范畴。这种积极的权利观念在实践上要求政府承担更大的社会责任，提供服务，保障社会资助。 从历史的角度看，国际范围内权利观念的发展经历了“三代”：第一代“权利”指传统的自由权和公民权，如宗教宽容，免受专制逮捕，自由言论、自由选举等权利。第二代“权利”指社会经济权利，如受教育权利，居住、健康、选择职业和保持最低生活标准的权利（这被认为是较为激进的主张，但基本上还属于个人权利观念的范畴）。第三代“权利”指向社团和群体，包括少数民族语言权、民族自治权、维持整体环境和经济发展权等。如果说第一和第二代权利基本属于个人权利观念范畴，那么，第三代权利则过渡为团体权利观念。 政治权利一般指公民在政治生活中所享有的权利，主要包括政治自由（如言论、集会、结社自由等权利）、政治参与（如选举权和被选举权等）和社会平等（如种族、民族、性别、教育等方面平等权利以及平等享有社会福利的权利）三个方面的权利。 政治权利的内容在早期关于人权的若干历史经典文献中就有明确体现，这些文献包括1679年英国的《人身保护法》，1689年的《权利法案》，1776年美国弗吉尼亚州的《权利宣言》，1776年《美国独立宣言》，1789年法国《人权宣言》等等。当前，各国对于政治权利的规定主要见之于国家的宪法中。